II SA/Gd 76/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Władysławowo na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 22 listopada 2024 r. nr NSP-VIII.7581.1.62.2024.KPB w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 23 stycznia 2023 r. Starosta Pucki (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 162) - dalej: "specustawa drogowa", zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa ulicy [...]" (dalej: "decyzja ZRID"). Decyzją ZRID objęto m.in. działkę nr [...] (powstałą po podziale działki nr [...], dawny nr [...]) stanowiącą własność M. H. Decyzją z 15 lutego 2024 r. Starosta, na podstawie art. 12 ust. 4a, art. 18 ust. 1d i 1e specustawy drogowej oraz art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", ustalił na rzecz M. H. odszkodowanie w łącznej wysokości 304.058 zł za utratę prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.1843 ha, która na mocy decyzji ZRID przeszła na własność Gminy W. (dalej: "Gmina", "Skarżąca"), zobowiązując Burmistrza Władysławowa do zapłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ZRID stanie się ostateczna. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez Gminę Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z 22 listopada 2024 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej określono osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania, tj. właścicieli, użytkowników wieczystych oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje zaś po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Wojewoda wskazał następnie, że w dniu 23 listopada 2023 r. rzeczoznawca majątkowy M. N. sporządził wycenę, w której oszacował wartość rynkową prawa własności działki nr [...] na kwotę 304.058 zł. Biegły ustalił, że przedmiotowa nieruchomość, na dzień wydania decyzji ZRID, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") oznaczonym symbolem WŻ-3 dla obszaru pomiędzy: ulicą Gdańską, Drogą Chłapowską, drogą do wsi Łebcz i do granic administracyjnych Władysławowa położonego w miejscowości Władysławowo, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Władysławowo nr XLVI/433/2013 z dnia 25 września 2013 r., znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem 08 U ("tereny zabudowy usługowej"). Ustalenia te potwierdził Urząd Miejski we Władysławowie w piśmie z 14 listopada 2023 r. Wojewoda odnotował, że w wyciągu do operatu szacunkowego z 23 listopada 2023 r. pojawiła się omyłka, mianowicie biegły wskazał, że działka nr [...], na dzień wydania decyzji ZRID, w części była położona na terenie 04 KDL ("tereny dróg lokalnych"), a w części na terenie 08 U ("tereny zabudowy usługowej"). Jednak w piśmie z 20 września 2024 r. autor wyceny wyjaśnił, że błąd ten został dostrzeżony na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę i w dniu 31 grudnia 2023 r. złożył w tym zakresie oświadczenie o sprostowaniu oczywistej omyłki oraz poinformował, że zaistniała oczywista omyłka pisarska nie miała wpływu na wynik wyceny. Organ odwoławczy wskazał, że wycena działki nr [...] została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832) - dalej "Rozporządzenie", które weszło w życie z dniem 9 września 2023 r. Wojewoda przytoczył następnie treść przepisów § 49 ust. 1 i 2 Rozporządzenia oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. wskazując, że w wycenie z 23 listopada 2023 r. rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły poddał analizie transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu komercyjnym, zgodnym z aktualnym przeznaczeniem działki nr [...], występujące na obszarze miasta W., a gdy ten obszar analizy rynku okazał się niewystarczający rozszerzył analizę najpierw na obszar miast powiatu p., a następnie całego województwa p. - z pominięciem T., miast przyległych i S., w okresie od stycznia 2022 r. do dnia sporządzenia wyceny oraz transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu drogowym, zgodnym z alternatywnym przeznaczeniem działki nr [...], występujące na obszarze miasta W., a gdy ten obszar analizy rynku okazał się niewystarczający rozszerzył analizę najpierw na obszar miast powiatu p., a następnie całego województwa p. - z pominięciem T., miast przyległych i S., w okresie od grudnia 2019 r. do dnia sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że rozszerzenie okresu analizy rynku (dla nieruchomości porównawczych drogowych) ponad 2 lata było konieczne z uwagi na niewielką ilość tego typu transakcji i konieczność pozyskania odpowiedniej ilości materiału porównawczego. Organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy wskazał średnią cenę transakcji nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym na poziomie 276,07 zł/m2 oraz średnią cenę transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym położonych w centralnych częściach miast powiatowych województwa p. na poziomie 97.66 zł/m2. Biegły wyjaśnił ponadto, że przedmiot wyceny położony jest na obrzeżach, z czego wynika, że jego średnia wartość z nieruchomości podobnych według przeznaczenia drogowego będzie wynosiła 63,02 zł/m2. Wojewoda zwrócił uwagę, że w związku z faktem, iż transakcje nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym osiągały wyższe ceny niż transakcje nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, zastosowanie znalazł art. 134 ust. 3 u.g.n., zatem biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem komercyjnym. Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy raportów cenowych analityków rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę inwestycyjną (mieszkaniowe/komercyjne) na terenie województwa p. biegły ustalił, iż w analizowanym okresie na analizowanym obszarze rynku nieruchomości w okresie od sierpnia 2021 r. do lipca 2022 r. występował trend zmian w czasie na poziomie +12% rocznie (w okresie od lipca/sierpnia 2022 r. nie stwierdzono istnienia trendu zmiany cen w czasie - według wszelkich informacji z rynku wynika, że w okresie od lipca 2022 r. nastąpiło zatrzymanie wzrostu cen spowodowane sytuacją gospodarczą oraz gwałtownym wzrostem stóp procentowych). W związku z tym ceny transakcyjne nieruchomości podobnych nr 1 i 2 o przeznaczeniu komercyjnym zostały skorygowane wskutek upływu czasu. Wojewoda podał, że po dokonaniu odpowiednich obliczeń jednostkowa cena przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym została oszacowana na kwotę 164,98 zł/m2. Zatem wartość prawa własności działki nr [...] o powierzchni 1.843 m2 została oszacowana na kwotę 304.058 zł. Oceniając operat szacunkowy z 23 listopada 2023 r. organ odwoławczy uznał, że wyjaśnia on szczegółowo sposób ustalenia wartości prawa własności przedmiotowej działki, zamieszczono w nim informacje umożliwiające prześledzenie procesu szacowania nieruchomości. Wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego obliczenia Wojewoda uznał za prawidłowe, a przyjęte w wycenie założenia jako nie budzące zastrzeżeń. Odnosząc się do zastrzeżeń dotyczących przyjętych przez biegłego w procesie wyceny nieruchomości podobnych organ odwoławczy odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie akcentuje się, iż w żadnym wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów są procesowo nieweryfikowalne. Wojewoda wskazał następnie, że w piśmie z 11 listopada 2024 r. biegły wyjaśnił, iż do wyceny gruntów położonych w mieście W. wykorzystał transakcje z podobnych lokalizacji z rynku regionalnego, tj. mniejszych miast województwa p., nieprzylegających do aglomeracji t., na których występują transakcje gruntami komercyjnymi (z pominięciem turystyki), czy drogowymi o cenach najbardziej zbliżonych do poziomu osiąganego na rynku miasta W., któremu z całą stanowczością nie można odmówić atrakcyjności pod względem społeczno-gospodarczym. Rzeczoznawca majątkowy zaznaczył, że jeżeli chodzi o poziom cen gruntów inwestycyjnych w szerokim tego słowa rozumieniu (w tym mieszkaniowo-usługowe, usługowe) na tej części W., na której zlokalizowany jest przedmiot wyceny, ceny gruntów inwestycyjnych są podobne do cen osiąganych w miastach, w których miały miejsce transakcje, z których skorzystał w procesie wyceny. Organ odwoławczy wskazał również, że ustosunkowując się do transakcji przekazanych przez Gminę w piśmie z 8 października 2024 r. biegły wyjaśnił, iż większość przedstawionych danych transakcyjnych dotyczy okresu po dacie sporządzonej wyceny, ponadto wszystkie z przedstawionych przez Gminę transakcji dotyczą terenów wiejskich, w związku z czym nie zostały uznane przez rzeczoznawcę majątkowego za podobne do przedmiotu wyceny - działki położonej w mieście. Wojewoda zwrócił uwagę, że ustosunkowując się do zarzutu, iż nieruchomość nie miała dostępu do drogi publicznej, co powinno być uwzględnione w wycenie, biegły w piśmie z 20 września 2024 r. wyjaśnił, że ul. S. stanowiła ogólnodostępną ulicę nazwaną, co niezależnie od statusu drogi, zgodnie z obecnie utrwaloną linią orzeczniczą, jest traktowane analogicznie jak dostęp do drogi publicznej. Rzeczoznawca zaznaczył, że przedmiot wyceny miał bezpośredni dostęp do drogi gorszej jakości, z której miał prawo korzystać, co też czynił bez przeszkód - zostało to odpowiednio ocenione w procesie wyceny i miało wpływ na wyszacowaną wartość Organ odwoławczy podniósł, że również w piśmie z 20 września 2024 r. biegły wyjaśnił, iż położenie nieruchomości w planistycznym przebiegu stref bezpieczeństwa linii 100 kV i 15 kV, jak i położenie w strefie ochrony cmentarza, zostało uwzględnione i m.in. z tego powodu nieruchomości przypisano ocenę cechy warunki inwestycyjne na poziomie najniższym możliwym, czyli "słabe" i w tym zakresie zastosowano nawet ekstrapolacje, aby ten fakt uwzględnić w wartości. Wojewoda zwrócił uwagę, że strony nie skorzystały z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, zaś organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia wyceny nieruchomości z 23 listopada 2023 r., w związku z czym nie zlecił oceny prawidłowości tego operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W ocenie Wojewody sporządzony w sprawie operat szacunkowy został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten uznano za wiarygodny i mogący stanowić podstawę określenia odszkodowania za działkę nr [...]. Końcowo wskazano, że decyzji ZRID nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [...] biegnie od dnia doręczenia stronie zawiadomienia o wydaniu ww. decyzji, tj. od 1 marca 2023 r. Zgodnie natomiast z pismem inwestora z 19 lipca 2024 r. przedmiotowa inwestycja została rozpoczęta w dniu 9 września 2023 r. A zatem, dotychczasowemu właścicielowi nie przysługuje uprawnienie do powiększenia odszkodowania o 5% wartości przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. W skardze na decyzję Wojewody Gmina zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie: 1. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej w zw. z art. 134, art. 153 ust. 1 i art. 154 u.g.n. w zw. z § 49 ust. 1 Rozporządzenia oraz § 4, § 5 i § 7 Rozporządzenia polegające na błędnym ustaleniu wysokości odszkodowania, wobec błędnego ustalenia ceny rynkowej nieruchomości, spowodowane uwzględnieniem w całości operatu szacunkowego z 23 listopada 2023 r. i uznaniem, że wskazane do porównania wyceny nieruchomości są nieruchomościami podobnymi, niedokładnej analizie operatu szacunkowego, który organ przyjął do ustalenia wysokości odszkodowania, braku analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, skutkującym przyjęciem niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny; 2. art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez brak zlecenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego organizacji związkowej rzeczoznawców majątkowych, czym organ zaniechał wypełnienia obowiązku dokładnej i starannej weryfikacji wartości nieruchomości; 3. art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu wskazanych przez rzeczoznawcę nieruchomości za podobne do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny, w sytuacji gdy opis nieruchomości wybranych do ostatecznych porównań sporządzony przez rzeczoznawcę nie pozwala na ich identyfikację i ustalenie, czy faktycznie są to nieruchomości podobne w rozumieniu ww. przepisu do nieruchomości wycenianej. Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", polegające na naruszeniu przepisów regulujących postępowanie dowodowe, poprzez zaakceptowanie w całości operatu szacunkowego z 23 listopada 2023 r. i przyjęcie go za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, w sytuacji gdy analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a operat zawiera nieścisłości podnoszone przez Gminę w trakcie postępowania administracyjnego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucono m.in., że organ odwoławczy nie zastosował przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., dokonał sam oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego, pomimo podnoszenia przez Skarżącą w odwołaniu licznych uchybień. Gmina zwróciła uwagę, że na s. 2 (wyciąg z operatu szacunkowego) wskazano, iż przeznaczenie w m.p.z.p. przedmiotu postępowania to teren dróg lokalnych (obszar elementarny 04 KDL) oraz teren zabudowy usługowej (obszar elementarny 08 U), natomiast na s. 8 operatu wskazano, że jednak nieruchomość ta posiada wyłącznie przeznaczenie 08 U, tj. teren zabudowy usługowej. Zdaniem Skarżącej zaistniałe rozbieżności powinny zostać albo wyjaśnione w trakcie prowadzonego postępowania odszkodowawczego albo poprawione w treści sporządzonego operatu, gdyż są ze sobą niespójne. Zarzucono również, że na s. 26 operatu wskazano, iż dokonano wyceny wartości nieruchomości przy uwzględnieniu alternatywnego jej przeznaczenia, tj. drogowego (droga publiczna), co w rzeczywistości nie ma miejsca, gdyż rzeczoznawca określił wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu jej stanu aktualnego jako zabudowy usługowej bez wykorzystania transakcji nieruchomościami podobnymi o funkcji drogowej. Rozbieżność ta powinna zostać wyjaśniona i ponownie przeanalizowana. W ocenie strony skarżącej rzeczoznawca majątkowy nie wskazał również w treści operatu, w jaki sposób uwzględnił przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości przebiegającej przez nieruchomość strefy bezpieczeństwa od linii napowietrznej wysokiego napięcia 100 kV oraz strefy bezpieczeństwa od linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV, a także położenie nieruchomości w granicy strefy ochrony od cmentarza oraz w strefie archeologicznej ochrony konserwatorskiej. Te ograniczenia mają niewątpliwie bardzo duży wpływ na wartość nieruchomości, lecz ich wpływ na wartość nieruchomości (lub brak ich wpływu) nie został ani opisany w treści operatu ani wykazany w ujęciu z porównaniem z nieruchomościami porównawczymi (obostrzenia te zostały jedynie enumeratywnie wymienione w tabeli na s. 8 operatu). Dalej zauważono, że na s. 6 operatu wskazano, iż prawo dożywocia ujawnione w dziale III księgi wieczystej prowadzonej dotychczas dla nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie dotyczy przedmiotu wyceny i nie ma wpływu na jego wartość. Wskazano, że w tej księdze wieczystej na dzień wydania decyzji ZRID ujawniona była jedynie jedna działka oznaczona nr [...] i położona w miejscowości S., a ujawnione w dziale III tej księgi prawo dożywocia obciąża całą księgę. Tym samym nie zgodzono się z twierdzeniami rzeczoznawcy, że prawo to nie obciąża przedmiotu wyceny i nie wpływa na jego wartość, chyba że organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze dysponuje dokumentacją potwierdzającą wygaśnięcie tego prawa. Jako niezasadne Gmina oceniła również przyjęcie twierdzeń przez rzeczoznawcę, że do porównań części nieruchomości o funkcji komercyjnej przyjmuje wyłącznie nieruchomości w obszarach miast i to miast nie leżących ani w obszarze powiatu p. ani w obszarze sąsiedniego powiatu - w. Skarżąca wskazała, że znane są jej transakcje nieruchomościami o funkcji podobnej do przedmiotu postępowania (zbywanymi w drodze przetargowej przez sąsiadującą Gminę P.), które miały miejsce w dacie bliższej sporządzenia wyceny, a dotyczyły nieruchomości położonych w bezpośredniej bliskości przedmiotu postępowania (w miejscowości Ł.), a odległych od przedmiotu postępowania o około 1.800 m, a pomimo ich wystąpienia nie zostały przyjęte do sporządzenia przedmiotowego operatu. Mając powyższe na uwadze Skarżąca podniosła, że przyjęte do porównań dane transakcyjne są niepełne, wybiórcze i nieadekwatne do obszaru administracyjnego gminy W. Rzeczoznawca nie wskazał również, jakie miasta są atrakcyjne inwestycyjnie, a jakie atrakcyjnie nie są (s. 28 operatu), zostawiając tym samym tylko do własnego, bliżej nieokreślonego sposobu ich zaliczania, co nie daje możliwości zweryfikowania toku rozumowania autora operatu w kontekście przypisanych cech przedmiotowi wyceny oraz nieruchomościom porównawczym przedstawionym do bezpośrednich porównań w tabeli na s. 32, a także oceny zasadności przypisanych wielkości poprawek. Gmina podniosła, że do daty ostateczności decyzji ZRID przedmiotowa nieruchomość nie posiadała prawnego dostępu do drogi publicznej, gdyż istniejących układ komunikacyjny przebiegał po gruntach, które nie stanowiły własności gminy W. (stanowiły obszar prywatny). Tym samym brak takiego prawnego dostępu do drogi publicznej przedmiotu wyceny powinien być uwzględniony przy określaniu jego wartości. Skarżąca wskazała również, że rozbieżność cenowa przyjętych w próbce transakcji jest tak duża (różnica ceny maksymalnej i minimalnej przekracza dwukrotność ceny minimalnej), iż świadczy o nieporównywalności części tych transakcji ze sobą lub wystąpieniu istotnych czynników przy zwieraniu tych transakcji (s. 27 operatu). Zauważono także, że na s. 33 operatu dodatkowo podniesiono, iż przy określaniu wartości przedmiotowej nieruchomości zastosowano zasadę korzyści, nie wskazując na czym ta korzyść w przedmiotowym przypadku polega. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 22 listopada 2024 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Puckiego z 15 lutego 2024 r., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, ustalającą na rzecz M. H. odszkodowanie w łącznej wysokości 304.058 zł za utratę prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 0.1843 ha, która na mocy decyzji Starosty Puckiego z 23 stycznia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa ulicy [...]" przeszła na własność Gminy W. Główny zarzut złożonej w niniejszej sprawie skargi polega na kwestionowaniu przez Skarżącą dowodu, w oparciu o który wydano w sprawie decyzje, tj. operatu szacunkowego z 23 listopada 2023 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. N. Należy zauważyć, że zarzuty i twierdzenia skargi w tym zakresie w istocie zostały powtórzone, gdyż wcześniej podniesiono je w pismach z 14 listopada 2023 r., z 28 listopada 2023 r. i z 14 grudnia 2023 r. oraz w odwołaniu od decyzji Starosty z 15 lutego 2024 r. W ocenie Sądu Wojewoda prawidłowo ocenił przebieg postępowania, jak również trafnie ustosunkował się do zarzutów i argumentów odwołania Skarżącej. Tym samym, sformułowane w skardze zarzuty i argumentacja na ich poparcie nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana za wywłaszczoną nieruchomość regulują (w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania przez organy): ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r., poz. 311), ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.) oraz rozporządzenie rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 8 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. z 2023 r., poz. 1832). Zgodnie z art. 12 specustawy drogowej decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (tj. nieruchomości, które stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego), wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5). Natomiast z regulacji zawartych w art. 134 u.g.n. wynika, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). W myśl § 49 Rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W operacie szacunkowym z 23 listopada 2023 r. rzeczoznawca majątkowy M.N.podał, że dla terenu, na którym znajduje się przedmiot wyceny obowiązuje Uchwała Nr XLVI/433/2013 Rady Miejskiej Władysławowa z dnia 25 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego WŻ-3 dla obszaru pomiędzy: ul. Gdańską, Drogą Chłapowską, drogą do wsi Łebcz i do granic administracyjnych Władysławowa położonego w miejscowości Władysławowo (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2013 r., poz. 3993). Według planu działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem 08 U ("tereny zabudowy usługowej"). Biegły odnotował, że na terenie działki znajduje się strefa bezpieczeństwa od linii napowietrznej wysokiego napięcia 100 kV o szerokości 25 m od osi linii oraz strefa bezpieczeństwa od linii napowietrznej średniego napięcia 15 kV o szerokości 7,5 m od osi linii. Wskazano również, że przez teren działki przebiega granica strefy ochrony od cmentarza o szerokości 50 m od granic działki cmentarza oraz granica strefy archeologicznej ochrony konserwatorskiej. Istotnie, w wyciągu do operatu szacunkowego z 23 listopada 2023 r. pojawiła się omyłka, mianowicie biegły wskazał, że działka nr [...], na dzień wydania decyzji ZRID, w części była położona na terenie 04 KDL ("tereny dróg lokalnych"), a w części na terenie 08 U ("tereny zabudowy usługowej"). Jednak w piśmie z 20 września 2024 r. autor wyceny wyjaśnił, że błąd ten został dostrzeżony na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Starostę i w dniu 31 grudnia 2023 r. złożył w tym zakresie oświadczenie o sprostowaniu oczywistej omyłki. Wartość rynkową gruntu rzeczoznawca majątkowy ustalił stosując podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Biegły poddał analizie transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu komercyjnym, zgodnym z aktualnym przeznaczeniem działki nr [...], występujące na obszarze miasta W., a gdy ten obszar analizy rynku okazał się niewystarczający - rozszerzył analizę najpierw na obszar miast powiatu p., a następnie całego województwa p., z pominięciem T., miast przyległych i S., w okresie od stycznia 2022 r. do dnia sporządzenia wyceny oraz transakcje nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi o przeznaczeniu drogowym, zgodnym z alternatywnym przeznaczeniem działki nr [...], występujące na obszarze miasta W., a gdy ten obszar analizy rynku okazał się niewystarczający - rozszerzył analizę najpierw na obszar miast powiatu p., a następnie całego województwa p., z pominięciem T., miast przyległych i S., w okresie od grudnia 2019 r. do dnia sporządzenia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że rozszerzenie okresu analizy rynku (dla nieruchomości porównawczych drogowych) ponad dwa lata było konieczne z uwagi na niewielką ilość tego typu transakcji i konieczność pozyskania odpowiedniej ilości materiału porównawczego. Rzeczoznawca majątkowy wskazał średnią cenę transakcji nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym na poziomie 276,07 zł/m2 oraz średnią cenę transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym położonych w centralnych częściach miast powiatowych województwa p. na poziomie 97,66 zł/m2. Biegły wyjaśnił ponadto, że przedmiot wyceny położony jest na obrzeżach, z czego wynika, że jego średnia wartość z nieruchomości podobnych według przeznaczenia drogowego będzie wynosiła 63,02 zł/m2. W związku z faktem, że transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu komercyjnym osiągały wyższe ceny niż transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu drogowym, zastosowanie znalazł art. 134 ust. 3 u.g.n., zatem biegły oszacował wartość przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem komercyjnym. Na podstawie analizy raportów cenowych analityków rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę inwestycyjną (mieszkaniowe/komercyjne) na terenie województwa p. rzeczoznawca majątkowy ustalił, że w analizowanym okresie na analizowanym obszarze rynku nieruchomości w okresie od sierpnia 2021 r. do lipca 2022 r. występował trend zmian w czasie na poziomie +12% rocznie (w okresie od lipca/sierpnia 2022 r. nie stwierdzono istnienia trendu zmiany cen w czasie - według wszelkich informacji z rynku wynika, że w okresie od lipca 2022 r. nastąpiło zatrzymanie wzrostu cen spowodowane sytuacją gospodarczą oraz gwałtownym wzrostem stóp procentowych). Po dokonaniu stosownych obliczeń jednostkowa cena przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym została oszacowana na kwotę 164,98 zł/m2. Zatem wartość prawa własności działki nr [...] o powierzchni 1.843 m2 została oszacowana na kwotę 304.058 zł. W tym miejscu należy podkreślić, że operat szacunkowy jako dowód z opinii biegłego jest istotnym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Jak każdy inny dowód podlega on ocenie, z tym jednak zastrzeżeniem, że ani organy administracji publicznej ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w merytoryczną część operatu, gdyż nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organów jest zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny. Jest to ważny element zebrania, rozpatrzenia i oceny tego dowodu (art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.)). Zatem organ administracji publicznej i sąd administracyjny powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. Jedynie w takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat może budzić uzasadnione wątpliwości i wymagać wyjaśnienia. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w Rozporządzeniu oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (zob. wyroki NSA: z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1215/18, z 21 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1126/14, z 13 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 374/07, czy z 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone w judykaturze (prezentowane również w zaskarżonej decyzji), że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca majątkowy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt I SA/Po 853/21). Do zakresu wiadomości specjalnych należy dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, w tym jego obszaru, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 3/18). W sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez podmiot, który nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Strona skarżąca konsekwentnie kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy, wkraczając w jego merytoryczną treść. Natomiast, co raz jeszcze należy podkreślić, sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji publicznej ani sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Należy również wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Wobec tego, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 3 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 511/19). Weryfikacja prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego została powierzona stowarzyszeniom lokalnym rzeczoznawców majątkowych, na co wskazuje art. 157 ust. 1 u.g.n. Weryfikacja taka może zostać poprzedzona zgłoszeniem wątpliwości autorowi opinii, który może naprawić drobne uchybienia w drodze uzupełnienia opinii, bądź też przedstawić pisemne stanowisko uzasadniające stanowisko przyjęte pierwotnie. W niniejszej sprawie Gmina na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji trzykrotnie zgłaszała uwagi do sporządzonego operatu szacunkowego, do których rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się w pismach z 9 grudnia 2023 r. i 31 grudnia 2023 r. Również na etapie postępowania odwoławczego biegły ustosunkował się zarówno do zarzutów odwołania (pismo z 20 września 2024 r.), jak i uwag Gminy zgłoszonych w piśmie z 8 października 2024 r. (pismo z 11 listopada 2024 r.). Z uwagi na tożsamość zarzutów sformułowanych przez Gminę zarówno w skardze, jak i na etapie postępowania administracyjnego Sąd za niecelowe uznaje powtarzanie argumentacji Wojewody, który w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do wszystkich zgłaszanych wątpliwości (s. 5, s. 7-8 uzasadnienia decyzji z 22 listopada 2024 r.). Jeszcze raz należy powtórzyć, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje zatem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo zaś żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości jego sporządzenia. W ocenie Sądu sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy autorstwa M. N. odpowiada wymogom formalnym określonym w przepisach u.g.n. i Rozporządzenia, jest kompletny i logiczny. W konsekwencji mógł on stanowić podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Podsumowując należy stwierdzić, że organy przeprowadziły postępowanie dowodowe w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gromadząc kompletny materiał dowodowy, który następnie został prawidłowo oceniony. Zdaniem Sądu Wojewoda dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, tj. u.g.n. i Rozporządzenia, a obszerne uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a. oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie złożył organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę (k. 5 akt sądowych), a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.