II SA/Gd 760/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 8 maja 2024 r. nr SKO Gd/6673/23 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących M. B. i M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. B. i M. B. zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie warunków zabudowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 18 października 2021 r. M. B. oraz M. B. (dalej jako: "skarżące") wniosły o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...] obr. K., gm. K. dla inwestycji polegającej na robotach budowlanych polegających na ustawieniu tzw. domku holenderskiego jako sezonowej altany o funkcji rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu wniosku wskazały m. in., że choć w studium zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidziana jest funkcja rolnicza, to nie ma możliwości prowadzenia działalności rolniczej na działce o pow. 450 m2. Planowana funkcja rekreacji indywidualnej byłaby realizowana w okresie letnim czerwiec - sierpień. Wójt Gminy Krokowa (dalej jako: "Wójt", "organ I instancji") decyzją wydaną w dniu 15 marca 2022 r. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 21 listopada 2022 r., uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 września 2023 r. sygn. akt II SA/ Gd 125/23 uchylił decyzję Kolegium. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy decyzją z dnia 8 maja 2024 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Z 2023 r., poz. 977 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym przed zmianą wprowadzoną w dniu 3 stycznia 2022 r. Przywołując treść przepisu art. 50 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3, art. 59 ust. 1 – 2a, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie MI") Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż szerokość frontu działki wynosi 18,6 m. Trzykrotna szerokość frontu działki to 55,8 m tj. w zaokrągleniu 56 m i w takich granicach został ustalony obszar analizowany. Zdaniem organu odwoławczego takie ustalenie obszaru analizowanego jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że budynek położny najbliżej działki objętej wnioskiem znajduje się w odległości 365 m. Podzielając poglądy ugruntowane w orzecznictwie, Kolegium podkreśliło, że obszar analizowany nie może być nadmiernie rozszerzany w celu poszukiwania zabudowy mogącej stanowić wzór dla nowej zabudowy, gdyż doprowadziłoby to do zaburzenia harmonijnego ukształtowania zastanej przestrzeni. Planowana w niniejszej sprawie inwestycja stanowiłaby niewątpliwie zmianę stanu zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem, co - wobec braku zabudowy w obszarze sąsiadującym z działką [...] obr. K. - stanowiłoby naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z tych względów Kolegium postanowiło utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że pozostałe warunki wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. zostały spełnione. W szczególności działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności gruntowej polegającej na prawie korzystania z działki nr [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] oraz działki [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżące wniosły o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") poprzez nieuwzględnienie w sprawie wszystkich okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności braku wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego działki o numerze [...], na której znajduje się zabudowa powstała na podstawie decyzji Wójta Gminy Krokowa z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę, położonej w odległości 86 metrów od działki objętej wnioskiem. Zarzuciły ponadto naruszenie art. 61 ust 1 § 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia MI, a także art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jak również konkretnego ustosunkowania się do wniosków stron z uwzględnieniem równości wszystkich obywateli wobec prawa. W uzasadnieniu skarżące podniosły, że organ administracji publicznej nie przeprowadził dowodu z dokumentów dotyczących zabudowanej działki nr [...] tzw. L., o co wnosiły w poprzednich pismach. Działka ta znajduje się w odległości 86 metrów od działki skarżących. Zabudowa na tej działce powstała zgodnie z decyzją Wójta Gminy Krokowa z dnia 30 grudnia 1994 r. o pozwoleniu na budowę obejmującym "wykonanie prac adaptacyjnych istniejącego obiektu na cele mieszkalne.". Istniejący tam wcześniej obiekt stanowił domek letniskowy. W związku z powyższym, w ocenie skarżących, należało rozszerzyć obszar analizowany i uwzględnić legalną zabudowę. W ich ocenie lektura orzeczeń sądów administracyjnych pozwala na stwierdzenie, że rozszerzenie obszaru analizowanego jest dopuszczalne i uzasadnione, szczególnie przy rozproszonej zabudowie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie z przyczyn w niej wskazanych. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (por. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej jako: "P.p.s.a."). Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu (czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej) i zobowiązany jest uwzględnić także takie naruszenia prawa, które nie zostały powołane w skardze (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 października 2024 r., III SA/Kr 805/24; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r., III OSK 2045/22). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p.", "ustawa") ustalenie warunków zabudowy uzależnione było od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 tej ustawy. U.p.z.p. przewidywała także (w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji przez organ administracji), że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ zobowiązany był do wyznaczenia wokół terenu objętego wnioskiem na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadzał na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Sposób ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu uregulowany został rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.; dalej "rozporządzenie MI"). Przepisy tego aktu normatywnego uległy zmianie w trakcie trwania postępowania, ale Kolegium trafnie przyjęło, że zmiany te nie miały zastosowania w sprawie. Stosownie do treści § 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399) do spraw ustalenia warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia (3 stycznia 2022 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem stron z dnia 18 października 2021 r. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed wejściem w życie przywołanego rozporządzenia, co oznacza, że w sprawie miały zastosowanie przepisy dotychczasowe. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie, że dla obszaru analizowanego (ustalonego na podstawie trzykrotnej szerokości frontu działki) nie odnaleziono w rejestrach oraz zasobach archiwalnych Starosty Puckiego informacji o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ani też nie odnaleziono informacji o przyjęciu skutecznego zgłoszenia zamiaru budowy. Okoliczność tą ustalił organ odwoławczy na podstawie pisma Starosty Puckiego z dnia 1 lutego 2021 r. (s. 2 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W poddanej sądowej kontroli sprawie istotną okolicznością jest to, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w dniu 8 maja 2024 r., to jest w ponad trzy lata po sporządzeniu przez Starostę Puckiego pisma z którego wynika brak legalnej zabudowy na obszarze analizowanym. Należy podkreślić, że Kolegium nie podjęło żadnych czynności celem zweryfikowania tej okoliczności ani potwierdzenia jej aktualności. W efekcie odmowa ustalenia warunków zabudowy oparta została o dokument sporządzany ponad trzy lata przed wydaniem decyzji. Tego rodzaju działanie stanowi w ocenie Sądu naruszenie zasady praworządności wynikającej z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") oraz zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z której wynika obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zabrania materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.), mającą walor zasady konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), organy administracji mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa. To zaś implikuje w szczególności powinność rozpoznawania i rozstrzygania spraw w odniesieniu do aktualnie obowiązującego (tj. na dzień orzekania przez dany organ administracji) stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r., I OSK 3977/18; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1019/19). Ten aktualny stan prawny powinien być odnoszony do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06; por. A. Wróbel [w:] A. Wróbel. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025). Innymi słowy, co do zasady zarówno stan prawny jak i stan faktyczny powinny być aktualne w momencie rozstrzygania sprawy przez organ administracji, tak I jak i II instancji. Wydanie decyzji, a w szczególności decyzji odmawiającej uwzględnienia wniosku strony, w oparciu o nieaktualną podstawę faktyczną stanowi naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego nie wynika czy w okresie od 2021 r. do 2024 r. na terenie obszaru analizowanego powstała jakakolwiek legalna zabudowa, która mogłaby stanowić podstawę dla ustalenia parametrów nowej zabudowy. Sąd uznał także za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie decyzji organu odwoławczego albowiem dysponuje on kompetencjami w zakresie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym zakończenie postępowania. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzeczono jak w sentencji wyroku.