II SA/Gd 767/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. S. i C. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego C. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 22 października 2007 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy wykonanych robót budowlanych związanych z rozbudową wejścia do budynku zlokalizowanego przy ul. K. [...] w G., zobowiązał K. i C. S. do przedłożenia oceny technicznej ww. wykonanych robót budowlanych pod kątem bezpieczeństwa dobudowanej części budynku i użytkowania oraz zgodności wykonanych robót z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 25 stycznia 2008 roku, nr [...], uchylił ww. postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał na nietrafność prowadzenia w tej sprawie postępowania w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdzając, że w przypadku będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego właściwy jest tryb z art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę na konieczność połączenia przedmiotowego postępowania z dotyczącym tego samego budynku postępowaniem prowadzonym przez organ I instancji w sprawie samowolnej budowy tarasu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 20 czerwca 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie samowolnie wykonanych robot budowlanych, związanych z rozbudową wejścia do budynku przy ul. K. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że potrzeba umorzenia postępowania wynikała z faktu, iż toczy się drugie postępowanie, dotyczące budowy tarasu, jako części tego samego budynku, i wskazane jest połączenie obydwu postępowań. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i C. S. stwierdzili, iż została ona wydana z naruszeniem prawa, ponieważ organ umorzył postępowanie po ponad roku od jego wszczęcia i jednocześnie - tego samego dnia, to jest 20 czerwca 2008 roku, zawiadomił o wszczęciu postępowania w tej samej sprawie, by z kolei w postanowieniu z dnia 23 czerwca 2008 roku pouczyć skarżących o sankcji w wys. 50.000 zł, która ma dotyczyć robót budowlanych wykonanych na podstawie zgłoszenia przyjętego przez właściwy organ. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia 28 sierpnia 2008 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w punkcie pierwszym decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz w punkcie drugim decyzji - stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wejścia do budynku przy ul. K. [...] w G. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o jego umorzeniu. W ocenie organu odwoławczego w sprawie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wejścia do budynku przesłanka umorzenia postępowania nie wystąpiła. Nie można bowiem uznać za bezprzedmiotowe postępowanie, którego przedmiot istnieje i wymaga rozstrzygnięcia. Okoliczność, iż postępowanie to powinno przebiegać w połączeniu z innym toczącym się postępowaniem, dotyczącym tego samego budynku, nie stanowi podstawy do umorzenia dotychczasowych postępowań - w celu zastąpienia ich jednym, wspólnym. Zdaniem organu odwoławczego, skoro organ pierwszej instancji zgodził się z sugestią połączenia odrębnych postępowań w jedno, winien był pisemnie zawiadomić o tym strony, wskazując jednocześnie, że będzie ono teraz prowadzone we właściwym dla obydwu przedmiotów sprawy trybie uregulowanym w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Organ odwoławczy stwierdził także, iż rozstrzygnięcie dotyczące umorzenia postępowania administracyjnego nie wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zatem - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty tej kwestii. W skardze na powyższą decyzję K. i C. S. wyjaśnili, że właściwy organ administracji publicznej, do którego złożyli zgłoszenie przedmiotowych robót budowlanych, nie wniósł sprzeciwu i dlatego przystąpili do ich wykonania. Zostały one zatem wykonane legalnie, a co za tym idzie - postępowanie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji było bezprzedmiotowe i winno zostać ostatecznie umorzone. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 16 lutego 2009 roku skarżący C. S. wniósł o zwrot kosztów postępowania. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2009 roku uczestnik postępowania S. C. wniósł o oddalenie skargi. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269). W niniejszej sprawie Sąd orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę uchybienia, które stwierdził z urzędu, mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu I instancji i stwierdził brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę wejścia do budynku przy ul. K. [...] w G. Za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Z powyższego przepisu – zdaniem Sądu - wynika, że organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., może, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, wydać jedynie decyzję merytoryczno-reformacyjną albo decyzję kasacyjną kończącą rozpatrzenie sprawy. Ponadto - na mocy art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy posiada kompetencję do uchylenia zaskarżonej odwołaniem decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy jest zatem obowiązany do określenia swojego stanowiska w sprawie, co powinno nastąpić poprzez orzeczenie co do istoty sprawy, umorzenie postępowania pierwszej instancji albo przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1983 r., sygn. akt SA/Kr 706/83, Gospodarka Administracja Państwowa 1987/5 str. 43; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 12/96, LexPolonica nr 338858; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1385/05, Baza Orzeczeń LEX nr 209493; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 roku, sygn. akt IV SA/Wa 390/07, Baza Orzeczeń LEX nr 337009). Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji bez określenia swojego stanowiska w sprawie. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która stanowiła przedmiot rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. wprowadza przy tym wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Z tego rozwiązania może jednak organ odwoławczy skorzystać tylko w przypadkach gdy postępowanie pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed pierwszą instancją organ odwoławczy zobowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy w tym miejscu zauważyć także, iż art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania pierwszej instancji, wyłącza zatem możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do orzeczenia o bycie prawnym decyzji organu pierwszej instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Wykładnia art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. prowadząca do wniosku, że daje on podstawę tylko do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, jest wykładnią contra legem (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Wydanie 6. Warszawa 2004, str. 597-598). Powyższy przepis nie daje także organowi odwoławczemu prawa do wydania decyzji, którą uchyli rozstrzygnięcie organu I instancji i stwierdzi brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie. Jak słusznie wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2003 roku (sygn. akt II SA/Po 112/03, z glosą aprobującą Krzysztofa Świderskiego w "Casus" z 2004 roku, nr 32, str. 16), stanowisko organu administracji publicznej w zakresie niezasadności umorzenia toczącego się postępowania administracyjnego powinno być wyrażone przez wydanie decyzji merytorycznej, ponieważ żaden przepis prawa, w tym art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie daje podstaw do wydania decyzji (ani postanowienia) o odmowie umorzenia postępowania, czy też stwierdzającej brak podstaw do umorzenia postępowania. W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, iż art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, podobnie jak art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wymienia jedynie rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. W przepisach tych nie wymieniono natomiast rozstrzygnięć odzwierciedlających stanowisko organu administracji publicznej co do braku podstaw do umorzenia postępowania i tym samym nie przewidziano formy decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie. Słusznie również Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, iż "w myśl art. 104 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego istotną cechą decyzji administracyjnej jest to, że kończy ona sprawę w danej instancji.(...) Dlatego też odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania w danej instancji, nie może następować w formie decyzji administracyjnej". Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 1996 roku (sygn. akt SA/Ka 2493/95, Baza Orzeczeń LEX nr 28967) stwierdzając, iż procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania, bowiem w przypadku uznania, że przesłanki wymienione w komentowanym przepisie nie ziściły się, organ administracji publicznej obowiązany jest kontynuować postępowanie i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty (tak też G. Łaszczyca w komentarzu do art. 105 k.p.a. w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego", tom I i II, Zakamycze 2005). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego zawiera rozstrzygnięcie nie przewidziane przepisami prawa, a w szczególności treścią art. 138 k.p.a., w którym uregulowany został zamknięty katalog rozstrzygnięć jakiem może wydać organ odwoławczy. Zaskarżona decyzja jest zatem dotknięta wadą nieważności wskazaną w treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym nieważna jest decyzja wydana bez podstawy prawnej. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - kierując się treścią art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył przy tym, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z tych przyczyn powoduje, że brak jest podstaw do rozpatrywania przez Sąd kwestii zgodności tego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę w postępowaniu odwoławczym, musi bowiem najpierw wydać decyzję zawierającą rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 k.p.a. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi w kwocie 500 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził zwrot wpisu jedynie na rzecz skarżącego, ponieważ skarżąca nie złożyła wniosku o zwrot kosztów postępowania.