II SA/Gd 768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. J. W. wniosła skargę na decyzję Wojewody (dalej jako Wojewoda) z 22 sierpnia 2018 r. o uchyleniu decyzji Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej jako Starosta), z 6 listopada 2017 r. i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie zwrotu 1/6 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 6,08 ha, położonej w obrębie J., gmina K. Decyzje powyższe zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zgodnie z decyzją Naczelnika Miasta i Gminy z dnia 2 marca 1979 r. nr [..], nieruchomość położona we wsi J., oznaczona jako działki nr [..] i [..] o łącznej pow. 12,16 ha, zapisana w księdze wieczystej [..] i [..], stanowiąca współwłasność m.in. J. W. w udziale 1/6 (w decyzji wpisano 1/8, jednakże z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z dnia 20 września 1976 r. wynika, iż był to udział wynoszący 1/6), została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 17, poz. 71 ze zm.), w związku z pozostawaniem jej we władaniu A. od 1952 r. W dniu 4 października 2016 r. do Starostwa Powiatowego wpłynął wniosek J. W. o zwrot "1/6 obszaru działki Jeziora [..] w J. nr. [..] o pow. 6,08,59 ha, będącego na podstawie spadku po B.S. własnością córki J. W.". Decyzją z 6 listopada 2017 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (zwany dalej: Starostą), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu własności jeziora w J., stanowiącego działkę nr [..] o powierzchni 6,08 ha, położoną w obrębie J., gmina K., stwierdzając, że "w związku z tym, iż art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, na mocy której przedmiotowa nieruchomość została przejęta, brak jest podstaw prawnych do rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości". Przystępując do rozpoznania sprawy w związku z wniesionym odwołaniem Wojewoda wyjaśnił, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". W art. 136 ust. 3 tej ustawy stwierdzono m.in., że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu ". Organ administracji publicznej zanim przystąpi do merytorycznego rozpoznania sprawy poprzez badanie czy ziściły się materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, winien szczegółowo wyjaśnić czy spełnione zostały formalne przesłanki rozpatrzenia wniosku. Podstawową kwestią jest zbadanie czy wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym niezbędnym dla skutecznego złożenia wniosku oraz czy nie zachodzą obiektywne przeszkody natury prawnej do zwrotu żądanej nieruchomości. Oznacza to, że otrzymawszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości organ bada, na podstawie art. 136 u.g.n., czy pochodzi on od podmiotu w nim wymienionego, czy dotyczy on wywłaszczonej nieruchomości, a także czy zachodzą podstawy do prowadzenia postępowania w aspekcie treści art. 216 u.g.n. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności następuje dalsze postępowanie, w którym wyjaśniany jest cel wywłaszczenia, a następnie bada się przesłanki zbędności, ale już na podstawie art. 137 u.g.n. Tak należy rozumieć art. 136 ust. 3 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 979/11, CBOSA) ". Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. zwrotowi podlega nieruchomość wywłaszczona lub jej część. "Przez pojęcie "nieruchomość wywłaszczona" należy rozumieć nieruchomość, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej ściśle, a zatem na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji wywłaszczeniowej, wydanej na podstawie obowiązujących przepisów, które regulowały ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności łub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W dacie przejmowania przedmiotowej nieruchomości zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości regulowała ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70 ze zm.). Nie jest sporne, iż nabycie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w trybie ww. ustawy, skoro podstawę prawną decyzji o jej przejęciu na własność Skarbu Państwa stanowił art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. Nr 17, poz. 71). Rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 ust. 3 i 4 u.g.n. na nieruchomości, które nie mieszczą się w pojęciu "nieruchomości wywłaszczonych" sensu stricto zawiera art. 216 u.g.n. Na poparcie twierdzenia, iż art. 216 u.g.n. jest katalogiem zamkniętym przypadków, w których może dojść do zwrotu nieruchomości organ odwoławczy przywołał stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślił Wojewoda, iż okolicznością potwierdzającą, że art. 216 u.g.n. zawiera enumeratywne wyliczenie aktów prawnych, do których mają zastosowanie przepisy o zwrocie nieruchomości, jest fakt, iż w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt SK 9/08, umożliwiono (poprzez uzupełnienie art. 216 ust. 1 u.g.n. nowelizacją na podstawie ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. poz. 1429) stosowanie tego przepisu także do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomościami (Dz. U. nr 17, poz. 70). Tą samą nowelizacją (w wyniku odpowiedniego uzupełnienia art. 216 ust. 2 u.g.n.) umożliwiono stosowanie rozdziału 6 działu III u.g.n. także do nieruchomości nabytych na rzecz gminy. Zauważył organ odwoławczy przy tym, że pośród ustaw i dekretów wymienionych w art. 216 u.g.n. nie ma ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Dalej Wojewoda podkreślił, iż pozbawienie własności działki nr [..] nie wiązało się z realizacją określonych celów publicznych, co dodatkowo przemawia za stanowiskiem, iż nieruchomość ta nie może być uznana za nieruchomość wywłaszczoną w rozumieniu u.g.n. Przesłanki warunkujące zastosowanie trybu określonego w art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odnosiły się bowiem do uregulowania własności w sytuacji jego niewykonywania przez dotychczasowego właściciela. Określona nieruchomość rolna musiała pozostawać we władaniu Państwa tak w dacie wejścia w życie ww. ustawy, jak i w dacie wydania decyzji, przy czym nie miało znaczenia w jakim trybie, czy za pomocą jakich środków prawnych lub faktycznych nastąpiło objęcie jej we władanie przez Państwo. Zwrot nieruchomości w trybie przepisów u.g.n. jest zaś możliwy tylko wówczas, gdy nieruchomość wywłaszczona lub przejęta w trybie przepisów wymienionych w art. 216 u.g.n. nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia / przejęcia. Na takim stanowisku stanął m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2716/15, stwierdzając, iż "w tej sytuacji strona skarżąca kasacyjnie nie mogła domagać się skutecznie zwrotu nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C. z dnia 17 kwietnia 1959 r. zmienionego następnie orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 18 czerwca 1959 r. wydanego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ". W ocenie Wojewody Starosta prawidłowo wskazał, iż "brak jest podstaw do rozpatrzenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości", przy czym umorzenie przedmiotowego postępowania powinno dotyczyć jedynie udziału wynoszącego 1/6 w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, bowiem w dniu 4 października 2016 r. J. W. wystąpiła o zwrot " 1/6 obszaru działki Jeziora M. w D. nr. [..] o pow. 6,08,59 ha, będącego na podstawie spadku po B. S. własnością córki J. W.". Ponadto z zawiadomienia Państwowego Biura Notarialnego z 20 września 1976 r. wynika, iż przysługiwał jej udział wynoszący 1/6 w prawie własności działki nr [..]. W związku z powyższym nie miała ona interesu prawnego w żądaniu zwrotu pozostałego udziału w prawie własności tej działki wynoszącego 5/6. Wskazał Wojewoda, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 lipca 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt SK 26/14, stwierdził, że art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Trybunał uznał bowiem, że skoro wywłaszczenie udziałów jest dopuszczalne w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji, bowiem nie ma innej możliwości wywłaszczenia nieruchomości będącej współwłasnością, to koniecznym konstytucyjnym dopełnieniem tego stanu musi być prawo do zwrotu takich udziałów, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Zdaniem Trybunału, art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w wymogu zgody na żądanie zwrotu wszystkich uprawnionych narusza zasadę proporcjonalności, bowiem nie wyraża we właściwy sposób interesów wnioskodawców i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Trybunału, nie można także uznać, że zaskarżone rozwiązanie we właściwy sposób wyważa interesy wnioskodawców i pozostałych osób potencjalnie uprawnionych do zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości (zasada proporcjonalności sensu strico). Ponadto podkreślił organ odwoławczy, iż "sprawy o zwrot nieruchomości nie są prowadzone z urzędu, lecz tylko na wniosek zainteresowanych" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 474/13). W związku z tym Starosta nie mógł prowadzić postępowania ani orzec ponad żądanie, które zostało wskazane we wniosku J. W. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., "gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części". Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996, s. 462 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2587/12). W oparciu o powyższe rozważania i w związku z tym, że wniosek J. W. dotyczył zwrotu 1/6 udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości, konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie jedynie o umorzeniu postępowania przed organem I instancji w zakresie zwrotu 1/6 udziału w prawie własności ww. działki. Skargę na powyższą decyzje wniosła J. W. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w kontekście oceny wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek warunkujących uwzględnieniem wniosku J. W. w sprawie zwrotu własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie J., gmina K., wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 .k.p.a obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy organ odwoławczy zamiast ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę, będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji, ograniczył się jedynie do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji, II. naruszenie prawa materialnego: - art. 112 ust. 2 u.g.n. poprzez jego pominięcie, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że nieruchomość objęta wnioskiem w przedmiotowym postępowaniu nie została wywłaszczona w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, co w konsekwencji doprowadziło do umorzenia postępowania, - art. 136 w zw. z art. 216 u.g.n. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że do pozbawienia własności nieruchomości na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reforma rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 17 poz. 71) nie stosuje się przepisów regulujących kwestię zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości w rzeczywistości stanowi wywłaszczenie, co determinuje możliwość żądania jej zwrotu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił, że orzekające w sprawie organy pominęły przepis art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z jego treścią przez wywłaszczenie nieruchomości rozumieć należy pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Jednocześnie organom obu instancji umknęło, iż art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym posługuje się pojęciem "przejęcia nieruchomości", które jest tożsame z pojęciem wywłaszczenia, mimo tego, że niegdyś stosowano nazwę "przejęcie nieruchomości na własność państwa" a obecnie "wywłaszczenie" to nie ulega wątpliwości, że w istocie chodzi o to samo. Odjęcie prawa własności nieruchomości przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 1958 roku odpowiada zatem definicji wywłaszczenia z art. 112 u.g.n., co w konsekwencji uznać należy za ustawę wywłaszczeniową. Ponadto podkreślił pełnomocnik skarżącej, iż art. 136 ust. 3 u.g.n. używa określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części" a nie pojęcia " zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie przepisów niniejszej ustawy nieruchomości lub jej części" lub "wywłaszczonej w trybie niniejszej ustawy", co nie ogranicza możliwości użycia instytucji zwrotu nieruchomości jedynie do nieruchomości wywłaszczonych w trybie przewidzianym przez ustawę o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że art. 216 u.g.n. nakazuje stosować przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odpowiednio do wymienionych w treści przepisu ustaw, co nie jest jednoznaczne z określeniem, że zwrot nieruchomości jest dopuszczalny jedynie w przypadku, gdy miał miejsce na podstawie jednej z ustaw wymienionych w artykule. Według stanowiska doktryny zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie o ile nastąpiło ono na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (G. Bieniek, Komentarz do art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadku, gdy wywłaszczenie zostało dokonane na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Zwrotowi podlegają więc nieruchomości wywłaszczone na podstawie różnych ustaw, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie. Podkreślić należy, że sytuacja właścicieli nieruchomości objętych innymi aktami normatywnymi na podstawie których odjęto właścicielom prawo własności jest taka sama jak właścicieli nieruchomości objętych aktami normatywnymi wymienionymi w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trudno zatem znaleźć uzasadnienie dla stanowiska, że można domagać się zwrotu nieruchomości jedynie w przypadkach wywłaszczenia jej w trybach przewidzianych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś nie można przy wywłaszczeniu na podstawie art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. Takie stanowisko godzi w zasadę równości obywateli wobec prawa. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 roku, sygn. SK 43/07, w którym wskazano, że art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do wszelkich wypadków wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Trybunał wyjaśnił, że dotyczy to również ustaw i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r. Tym samym zasada zwrotu nieruchomości winna znaleźć zastosowania również w przypadku wywłaszczenia na podstawie art. 9 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym. O tym czy pozbawienie własności nieruchomości w trybie administracyjnym stanowiło wywłaszczenie nie przesadza treść art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz okoliczności faktyczne związane z wydaniem przez organ państwowy decyzji pozbawiającej prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie organy nie dokonały analizy orzeczenia Naczelnika Miasta i Gminy nr [..] z dnia 2 marca 1979 r. i treści samej ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, co uniemożliwiło im pełną ocenę charakteru tego aktu i przepisów, które były podstawą do jego wydania. Brak tej oceny doprowadził do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, samo zaś postępowanie nie spełniało tym samym wymogów określonych w treści art. 7 i 77 k.p.a.. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie ustosunkował się do żądań wnioskodawczyni J. W. i nie poczynił żadnych rozważań odnośnie okoliczności podnoszonych przez stronę w przedmiotowym wniosku w kontekście przesłanek wydania decyzji dotyczącej zwrotu własności nieruchomości. Swoją rolę organ II instancji sprowadził w istocie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oceny zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia organu I instancji. W tej sytuacji stwierdziła skarżąca, że zaskarżona decyzja Wojewody z 22 sierpnia 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego wydana została z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ona prawu, nie narusza bowiem ani przepisów materialnoprawnych, ani przepisów procedury. W rozpatrywanej sprawie zaskarżoną decyzją uchylono decyzji Starosty, który umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 6,08 ha, położonej w obrębie J., gmina K., zaś Wojewoda uchylił tę decyzję w całości i umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji w sprawie zwrotu 1/6 udziału w prawie własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], o powierzchni 6,08 ha, położonej w obrębie J., gmina K., wnioskowanej do zwrotu przez skarżącą J. W. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z przywołanym art. 137 ust 1 ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tak więc dla dopuszczalności zwrotu zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości niezbędne jest spełnienie określonych powyżej warunków, a nadto na podstawie art. 216 ust. 1 ustawy przepisy o zwrocie stosuje się do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na mocy wymienionych w nim dokładnie przepisów prawa. Stosownie zatem do postanowień cytowanej powyżej regulacji ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłankami zwrotu nieruchomości są: - po pierwsze - wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot; - po drugie - objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami; - po trzecie - zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 ustawy, który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymienione powyżej przesłanki. Jak wskazano powyżej na podstawie art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. W kolejnym przepisie ustępu 2 dodano do art. 216 kolejne aktów normatywnych, na podstawie których przejęte lub nabyte nieruchomości podlegają zwrotowi. W myśl ust. 2 art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.). Jak ustalono w trakcie postępowania, wnioskowana przez skarżącą 1/6 udziału w prawie własności nieruchomości została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy z 2 marca 1979 r. wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego. Zatem w niniejszej sprawie, jak podkreślił organ, udział w prawie własności działki wnioskowany do zwrotu nie został wywłaszczone lub przejęty przez Skarb Państwa na podstawie wymienionych w powyższym przepisie ustaw. Wskazana powyżej ustawa - o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego- nie została wymieniona w art. 216 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem w świetle aktualnie obowiązującej regulacji prawnej brak jest podstaw do żądania zwrotu tych nieruchomości, tym bardziej, iż z uwagi na szczególny charakter wskazanego przepisu nie pozwala on na interpretację rozszerzającą treść tej normy. Wymieniony powyżej artykuł 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlegał wielokrotnej kontroli konstytucyjnej i Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził jego niezgodności z Konstytucją. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.