II SA/Gd 784/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wstrzymania robót budowlanych i obowiązku przedstawienia określonych dokumentów oddala skargę. K. J. wniosła skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z 11 października 2019 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 11 grudnia 2018 r. nr [..]. Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy: Postanowieniem z 11 grudnia 2018 r. nr [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał roboty budowlane przy posadowieniu budynku o konstrukcji drewnianej i wymiarach 1,30 m x 2,25 m, trwale związanego z gruntem, pełniącego funkcję gospodarczą, pobudowanego bez wymaganego zgłoszenia na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny [..], gmina K. i nałożył na K. i A. J. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 września 2019 r. dokumentów w postaci: opisu, w którym należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania obiektu wraz ze szkicami lub rysunkami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. budynku z uwagi na to, iż obecnie dla przedmiotowego terenu brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszym przypadku dwie przesyłki - jedna zaadresowana do K. J., druga do A. J., zawierające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 grudnia 2018 r. zostały odebrane przez pełnoletniego domownika w dniu 21 grudnia 2018 r. (dowód: dwa zwrotne potwierdzenia odbioru). Tym samym organ odwoławczy przyjął, że nastąpiło skuteczne doręczenie przedmiotowego postanowienia adresatom, które zawierało pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia w terminie siedmiu dni od momentu jego otrzymania. Postanowienie zostało skutecznie doręczone w dniu 21 grudnia 2018 r., zatem termin przewidziany na złożenie zażalenia od tego postanowienia upływał w dniu 28 grudnia 2018 r. (piątek, dzień powszedni). W dniu 30 sierpnia 2019 r. K.J. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na przedmiotowe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 grudnia 2018 r. oraz jednocześnie złożyła zażalenie na ww. postanowienie. K. J. wyjaśniła, że przedmiotowe postanowienie otrzymała faktycznie dopiero w dniu 27 sierpnia 2019 r., w związku z czym wypełniła przesłankę określoną w art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, która mówi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. W uzasadnieniu swojego wniosku K. J. podniosła, że przedmiotowe postanowienie zostało odebrane przez matkę, a ta przekazała je mężowi – A.J. Ten z kolei nie przekazał ww. pisma adresatowi. K. J. wyjaśniła, że w okresie grudzień 2018 r. - sierpień 2019 r. była w ciąży, a jej mąż miał problemy zdrowotne i związane z pracą i dlatego nie otrzymała przedmiotowego postanowienia w odpowiednim czasie. Organ rozpatrując wniosek podkreślił, że przywrócenie uchybionego przez stronę terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego, czyli: złożenia przez zainteresowanego prośby w tym przedmiocie, w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednoczesnego dopełnienia wraz z wniesieniem prośby, czynności dla której termin ten był określony, uprawdopodobnienia, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Po zapoznaniu się ze złożonym wnioskiem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony, ponieważ nie zostały spełnione wszystkie ww. przesłanki. Przesłanki określone powyżej literą a i b, zostały przez K. J. spełnione. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 grudnia 2018 r. złożyła w dniu 30 sierpnia 2019 r. - 4 dni po faktycznym otrzymaniu tego postanowienia, zatem z zachowaniem 7-dniowego terminu określonego w art. 58 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wraz z ww. wnioskiem złożyła zażalenie na ww. postanowienie. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła jednak, wymagająca uprawdopodobnienia, przyczyna, uniemożliwiająca wniesienie zażalenia w wymaganym terminie. Zgodnie z treścią art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Data doręczenia pisma - w tym przypadku dorosłemu domownikowi - a nie data dotarcia postanowienia do rąk adresata ma rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy przedmiotowe zażalenie zostało wniesione w terminie ustawowym. Okoliczność, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma do rąk adresata, nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia zażalenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 grudnia 2015 r., sygn. akt I SA/Bd 1158/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 lutego 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 163/96). Odmienna interpretacja tego przepisu art. 43 Kodeksu postępowania administracyjnego, powodowałaby sytuacje w której każde pozostawienie przesyłki w tym trybie powodowałoby niepewność co do skuteczności doręczenia, niwecząc jednocześnie cel istnienia tej regulacji. W orzecznictwie ugruntowany jest również pogląd, że nie jest usprawiedliwieniem wniosku o przywrócenie terminu nawet długotrwała niedyspozycja zdrowotna (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt VIII SA/Wa 408/07) bądź zwolnienie lekarskie, gdy nie wynika z niego, że pacjent nie mógł chodzić, a jego stan nie był na tyle ciężki, aby badający go lekarz miał podstawy do natychmiastowego skierowania pacjenta na leczenie szpitalne, czy nakazania, że chory powinien leżeć (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 181/18). Nie można zatem uznać nieprzekazania ww. postanowienia adresatowi przez dorosłego domownika, który podjął się oddania tego pisma adresatowi za "przeszkodę nie do przezwyciężenia" czy "siłę wyższą", co uzasadniałoby przywrócenie terminu K. J.do wniesienia zażalenia na przedmiotowe postanowienie organu I instancji. Zgodnie z przepisem art. 59 § 2 k.p.a. o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia. Z uwagi na powyższe, wobec niespełnienia wszystkich przesłanek określonych w przepisie art. 58 § 2 k.p.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia K.J. terminu do złożenia zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 11 grudnia 2018 r.. We wniesionej skardze K. J. zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. polegające na wydaniu skarżonych postanowień bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli; art. 8 k.p.a. polegające na wydaniu postanowień niepogłębiających zaufania obywateli do organów Państwa, miedzy innymi, w skutek uzasadnienia ich twierdzeniami sprzecznymi z zasadami współżycia społecznego oraz społecznym poczuciem sprawiedliwości (twierdzenia prowadzące do wniosku, że przeszkoda, o której się nie wiedziało nie jest niezawiniona); art. 9, 10 i 11 k.p.a. wskutek "niedociągnięć" związanych z przeprowadzonym postępowaniem; art. 12 k.p.a. polegające na prowadzeniu sprawy w sposób, który doprowadził do potrzeby złożenia odwołania, a tym samym opóźnił wydanie decyzji ostatecznej; art. 43 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu skuteczności doręczenia zastępczego dorosłemu domownikowi, podczas gdy skarżąca już z nim nie zamieszkiwała; art. 58 § 1 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu braku spełnienia przesłanki uprawdopodobnienia niezawinionego niedotrzymania terminu na złożenie pierwotnego/podstawowego zażalenia; uchybienie art. 58 § 2 k.p.a. polegające na błędnym stwierdzeniu braku spełnienia wszystkich przesłanek w nim określonych; błędne, sprzeczne z logiką i doświadczeniem (wynikające z treści uzasadnienia postanowień) uznanie/przekonanie, że zainteresowana mogła usunąć przeszkodę, o której nie wiedziała. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podała, że jej zdaniem nie doszło do prawidłowego doręczenia postanowień organu I instancji, bowiem w sytuacji gdy od dłuższego czasu nie zamieszkiwała już z matką, niewłaściwe jest uznanie jej za domownika w rozumieniu art. 43 k.p.a.. Ponadto nie zgodziła się z poglądem, że mogła zapobiec przeszkodzie, o której nie wiedziała, a tym samym jej uchybienie pierwotnemu terminowi do złożenia odwołania było zawinione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta przebiega w trybie uregulowanym przepisami p.p.s.a., przy czym w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego sąd ocenia zatem, czy akt ten jest zgodny z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dniu jego wydania oraz, czy nie narusza przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych przepisów procedury administracyjnej. Należy przy tym podkreślić, że nie każde naruszenie prawa, a jedynie mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego lub mogące mieć istotny pływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego, ewentualnie kwalifikowane naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postepowania administracyjnego, uzasadniają uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w ramach powyższych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, ze skarga jest niezasadna. W myśl art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Zachowanie ustawowego terminu jest zatem jednym z warunków skuteczności wniesienia zażalenia. Dodać należy, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań na mocy art. 144 k.p.a. Przepis art. 58 k.p.a. przewiduje jednak możliwość przywrócenia terminu, w tym terminu do wniesienia zażalenia. Przepis ten stanowi bowiem, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Organ administracji publicznej jest zatem obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminu, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 4. Wydanie, Warszawa 2011, str. 411). Podkreślić przy tym należy, że w przypadku wniosku, którego przedmiotem jest przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organem właściwym do jego rozpatrzenia jest - jak wynika z art. 59 § 2 k.p.a. - organ właściwy do rozpatrzenia odwołania, który wydaje w tym zakresie ostateczne postanowienie. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie należy zauważyć, że postanowienie organu I instancji zostało doręczone na adres skarżącej i jego odbiór został potwierdzony przez dorosłego domownika (matkę skarżącej) w dniu 21 grudnia 2018 r. Oznacza to niekwestionowaną okoliczność, że termin do wniesienia na nie zażalenie upłynął z dniem 28 grudnia 2018 r. Wobec niezachowania terminu do wniesienia zażalenia skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jak już wyżej wskazano, podstawową przesłanką uwzględnienia prośby o przywrócenie terminu jest uprawdopodobnienie przez stronę, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji, analizując przesłankę braku winy w uchybieniu terminu do dokonania określonej czynności procesowej, winien kierować się okolicznościami sprawy w sposób uwzględniający obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, oraz brać pod uwagę uchybienia spowodowane nawet lekkim niedbalstwem. Uprawdopodobnienie braku winy w uchybieniu terminu nie jest wprawdzie równoznaczne z udowodnieniem tej okoliczność, niemniej jednak wymaga wiarygodnej argumentacji wskazującej na fakt istnienia niedającej się usunąć przeszkody w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I GZ 173/11, LEX nr 1069564; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt I FZ 220/08, LEX nr 478982). Podkreślić przy tym trzeba, że ciężar uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniającej brak winy w uchybieniu terminu spoczywa na stronie postępowania, która występuje z prośbą o jego przywrócenie. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473). W ocenie Sądu, za przeszkodę uprawdopodabniającą brak winy w uchybieniu terminu nie sposób uznać okoliczności powołanych przez skarżącą. Przypomnieć należy, że powołaną przez skarżącą przeszkodą w zachowaniu terminu do wniesienia zażalenia była okoliczność, iż skarżąca w istocie otrzymała do rąk własnych przesyłkę zawierającą postanowienie z 11 października 2018 r. dopiero w dniu 27 sierpnia 2019 r. Bowiem matka po odebraniu przesyłki przekazała ją mężowi skarżącej, a on dopiero w dniu 27 sierpnia 2019 r. doręczył ją skarżącej. Nie kwestionując prawdziwości powyższego oświadczenia, a tym samym nie negując faktu, iż rzeczywiście doszło do "przetrzymania" przesyłki przez męża skarżącej, nie sposób jednak przyjąć, że okoliczność ta wyłącza winę skarżącej w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Przede wszystkim należy podkreślić, że fakt, iż dorosły domownik, który odebrał przesyłkę oraz podjął się przekazania jej adresatowi, a następnie tego nie uczynił, bądź też uczynił to z opóźnieniem, jest ewidentnym zaniedbaniem tej osoby, jednakże konsekwencje takiego zachowania domownika obciążają adresata (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 września 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 351/20, LEX nr 3060353). Jeżeli natomiast przesłanka braku winy po stronie osoby trzeciej, np. domownika, może być rozciągnięta na adresata przesyłki, to nawet lekkie niedbalstwo związane za zapomnieniem bądź osłabieniem pamięci osoby odbierającej przesyłkę czy też przetrzymaniem jej, eliminuje możliwość przyjęcia, że przesłanka braku winy została spełniona. Jedynie w razie stwierdzenia, że w dniu odbioru przesyłki osoba trzecia (np. dorosły domownik) była dotknięta tego rodzaju schorzeniem lub stanem, które obiektywnie uniemożliwiały jej przekazanie przesyłki adresatowi lub poinformowanie go o prawidłowej dacie jej odbioru, można rozważać ewentualny brak winy tej osoby i w konsekwencji także brak winy adresata. Skutki nawet lekkiego niedbalstwa osoby trzeciej odbierającej przesyłkę obciążają zatem, co do zasady, właściwego adresata przesyłki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 300/20, LEX nr 3035675). Z kolei zaniechanie strony w zakresie zorganizowania prawidłowego odbioru kierowanej do niej korespondencji, w czasie gdy nie przebywa w miejscu zamieszkania (które stanowi jedyny znany organowi adres do korespondencji), należy uznać za brak staranności w prowadzeniu własnych spraw (por. wyrok NSA z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I FSK 2179/11, LEX nr 1233075). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro skarżąca jako przyczynę uchybienia terminu do wniesienia odwołania wskazała okoliczność przetrzymania przesyłki przez małżonka, który odbierając przesyłkę od matki skarżącej zobowiązany był do niezwłocznego przekazania jej skarżącej, to uznanie, iż skarżąca nie ponosi winy za to uchybienie wymagałoby w pierwszej kolejności uprawdopodobnienia, że również jej mąż oraz matka nie ponoszą winy za nieprzekazanie przesyłki skarżącej w takim terminie, aby mogła skutecznie wnieść zażalenie. Tymczasem skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, ani nie powołała żadnych okoliczności, które mogłyby uzasadniać taką tezę. Podstaw ku temu nie dają bowiem twierdzenia o pozostawaniu przez skarżącą w ciąży ani o kłopotach zdrowotnych czy zawodowych męża skarżącej podczas przekazywania jej przedmiotowej przesyłki. Innymi słowy, brak jest jakichkolwiek podstaw by przyjąć, że wskazane przez skarżącą okoliczności wynikały z innych przyczyn, niż tylko niezachowanie należytej staranności bądź niedbalstwo. Uchybienie to – pomimo, że leży po stronie męża czy matki skarżącej – obciąża więc również skarżącą i w konsekwencji nie pozwala uznać, że uchybienie przez nią terminowi do wniesienia zażalenia było niezawinione. W związku z powyższym stwierdzić należy, że uznanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie nie została spełniona przesłanka uprawdopodobnienia braku winy strony w uchybieniu terminu, warunkująca jego przywrócenie zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a., znajduje uzasadnione podstawy w okolicznościach sprawy. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wtedy, gdy dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której osoba nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Mając na uwadze, że ciężar uprawdopodobnienia spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne z własnych twierdzeń, a te (w ocenie Sądu) nie zostały w tej sprawie przedstawione, słusznie organ odwoławczy przyjął, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia nie zasługiwał na uwzględnienie. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - skargę oddalił. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.