II SA/Gd 796/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze sprzeciwu A spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 7 lutego 2024 r. nr WI-I.7840.1.206.2023.GD w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania nieruchomości oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Sprzeciw O. Sp. z o.o. sp.k. (dalej: spółka, skarżąca) od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 7 lutego 2024 r. nr WI-I.7840.1.206.2023.GD wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu 23 grudnia 2022 r. do Prezydenta Miasta Gdyni wpłynął wniosek inwestora, spółki O. Sp. z o.o. sp. k., o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, murami oporowymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem działki przy ul. K. w G. (dz. nr [...] obr. [...]) oraz z przebudową sieci energetycznej. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym. W dniu 3 marca 2023 r. do organu I instancji wpłynęły uwagi strony postępowania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] które zawierały zastrzeżenia do projektu zagospodarowania terenu, zagrożeń wynikających z cieków wodnych podziemnych i spływu wód deszczowych naziemnych, analizy "zasłaniania" lokali mieszkalnych w budynku przy ul. M. [..]-[..]. Podkreślano, że wykonana analiza zacieniania, przesłaniania istniejącej zabudowy nie odzwierciedla stanu istniejącego, zgodności intensywności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wysokości całkowitej projektowanego budynku, zagrożeń osunięciem się skarp, sposobów zabezpieczenia murów oporowych, brak planu realizacji inwestycji określającego jak będą zabezpieczone warunki życia mieszkańców podczas budowy, kwestii odprowadzenia spalin z garażu podziemnego, powierzchni rekreacyjnej na działce nr [...], przewidzianej dla projektowanego budynku. W dniu 7 sierpnia 2023 r. inwestor złożył poprawiony projekt architektoniczno-budowlany i projekt zagospodarowania terenu wraz z wnioskiem o rozszerzenie zakresu inwestycji o przebudowę sieci energetycznej oraz odniósł się do uwag stron postępowania. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego Prezydent Miasta Gdyni decyzją nr [...] z dnia 30 sierpnia 2023 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył wyjaśnienia złożone przez inwestora w odpowiedzi na zastrzeżenia strony postępowania oraz podkreślił, że zgadza się z argumentacją przedstawioną przez inwestora. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...]. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego poprzez nierzetelne sprawdzenie przedłożonego przez inwestora projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności powyższych dokumentów z przepisami techniczno-budowlanymi, a także naruszenie art. 7 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wydaniem przez organ I instancji decyzji nieuwzględniającej uzasadnionego interesu społecznego członków wspólnoty. Ponowiono zastrzeżenia dotyczące projektu zagospodarowania terenu zagrożeń wynikających z cieków wodnych podziemnych i spływu wód deszczowych naziemnych, analizy "zasłaniania" lokali mieszkalnych w budynku przy ul. M. [..], zgodności intensywności zabudowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wysokości całkowitej projektowanego budynku, zagrożeń osunięciem się skarp, sposobów zabezpieczenia murów oporowych, brak planu realizacji inwestycji określającego jak będą zabezpieczone warunki życia mieszkańców podczas budowy, kwestii odprowadzenia spalin z garażu podziemnego, powierzchni rekreacyjnej na działce nr [...], przewidzianej dla projektowanego budynku. Opisaną na wstępie decyzją z dnia 7 lutego 2024 r. Wojewoda Pomorski działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) – zwanej dalej k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wojewoda opisał przedmiot inwestycji, którym jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, murami oporowymi, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem działki przy ul. K. w G. (dz. nr [...] obr. [...]) oraz z przebudową sieci energetycznej. Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony Uchwałą nr VII/195/19 Rady Miasta Gdyni z dnia 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy Grabówek w Gdyni, rejon ulic Morskiej, Komandorskiej i Kapitańskiej. Działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym w planie jako - U/MW3 (karta terenu nr [...]) - teren zabudowy usługowej/zabudowa wielorodzinna, a więc obejmujący funkcję, w którą wpisuje się planowane zamierzenie budowlane. W myśl ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią punktu 5 lit. a) karty terenu - intensywność zabudowy - do 5,0, w tym dla kondygnacji, które nie są zagłębione ze wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle - do 3,0; w przypadku realizacji kondygnacji garażowej, częściowo zlokalizowanej pod ziemią (w skarpie), dopuszcza się zwiększenie intensywności zabudowy o wartość wynikającą z jej realizacji, z zastrzeżeniem, że sumaryczna intensywność zabudowy dla kondygnacji, które nie są zagłębione ze wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle nie przekroczy 3,4. Analiza projektu zagospodarowania terenu, przekrojów oraz pozostałej części rysunkowej projektu potwierdza, że inwestor planuje realizację kondygnacji garażowej częściowo zlokalizowanej pod ziemią (w skarpie), co umożliwia zwiększenie intensywności zabudowy o wartość wynikającą z jej realizacji, z zastrzeżeniem, że sumaryczna intensywność zabudowy dla kondygnacji, które nie są zagłębione ze wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle nie przekroczy 3,4. Natomiast w ocenie organu odwoławczego inwestor błędnie zakwalifikował kondygnację -1 (garaż) jako kondygnację co najmniej w połowie zagłębioną ze wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu. Przez teren przyległy, zdaniem Wojewody, rozumieć należy teren istniejący w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji budowlanej, a nie teren sztucznie kształtowany w wyniku realizacji prac budowlanych. Uchwałodawca ze względu na specyfikę lokalizacji kondygnacji w skarpie, co wiąże się tylko z częściowym zagłębieniem kondygnacji poniżej poziomu przyległego terenu, dopuścił możliwość zwiększenia intensywności zabudowy, właśnie o wartość wynikającą z jej realizacji, lecz nie więcej niż 3,4. Upoważnienie do zwiększenia intensywności zabudowy ma w tym przypadku umożliwić inwestorowi realizację kondygnacji garażu w skarpie bez konieczności zmniejszenia intensywności pozostałych kondygnacji, niezagłębionych poniżej poziomu terenu co najmniej w połowie ich wysokości. Tymczasem inwestor próbuje, w celu maksymalizacji zabudowy działki inwestycyjnej bezpodstawnie skorzystać z zapisów karty terenu w taki sposób, aby zwiększając intensywność zabudowy ze względu na realizację garażu w skarpie, jednocześnie nie zaliczać tej kondygnacji do intensywności dopuszczonej dla kondygnacji nie znajdujących się ze wszystkich stron co najmniej w połowie poniżej przyległego terenu. Ostatecznie inwestor nie uwzględnia w ogóle powierzchni garażu w wyliczeniach intensywności kondygnacji niezagłębionych ze wszystkich stron poniżej poziomu terenu co najmniej w połowie, a mimo to ze względu na realizację garażu w skarpie zwiększa intensywność zabudowy dla kondygnacji ponad garażem do poziomu 3,38, co jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wypacza cel tych ustaleń. Ostatecznie w wyniku błędnego przyjęcia, iż kondygnacja garażowa nie stanowi kondygnacji niezagłębionych ze wszystkich stron poniżej poziomu terenu co najmniej w połowie, nieprawidłowo została obliczona intensywność zabudowy, w efekcie czego nie spełniono wymogów planu. Ponadto, inwestor w dokumentacji projektowej nie przedstawia konsekwentnie wszystkich istotnych oznaczeń związanych z istniejącymi i projektowanymi rzędnymi terenu. W ocenie organu odwoławczego przedłożona część rysunkowa nie przedstawia wszystkich istotnych elementów zagospodarowania, a przede wszystkim nie przedstawia rzędnych istniejącego terenu, co ma na celu wykazanie przez inwestora spełnienia warunku zagłębienia kondygnacji garażu co najmniej w połowie ze wszystkich stron budynku poniżej poziomu przylegającego terenu. Dalej, w kwestii parametru intensywności zabudowy, Wojewoda wskazał, że parametr ten należy rozumieć jako wskaźnik powierzchni całkowitej budynku w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Zasady obliczania powierzchni zabudowy oraz powierzchni całkowitej budynku i kondygnacji zostały uregulowane w PN-ISO 9836:2015-12 Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych. Obowiązek stosowania tej normy wynika z rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2022 r. poz. 1679) wydanego na podstawie art. 34 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W załączniku do ww. rozporządzenia, w tabeli w pkt 12, ustawodawca odsyła właśnie do Polskiej Normy nr PN-ISO 9836. Zgodnie z przywołaną normą pkt 5.1.3.1, powierzchnia całkowita stanowi "sumę powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, w tym tarasy na dachach, oraz kondygnacje techniczne lub kondygnacje magazynowe". Analizując przedstawione w projekcie rzuty poszczególnych kondygnacji planowanego budynku, jego elewacji, czy przedstawione przekroje, wyczytać można, że od strony południowo-wschodniej budynku zaprojektowano elementy budynku oznaczone jako "zadaszenia", przy czym zadaszają one jedynie inne "zadaszenia", znajdujące się na niższej kondygnacji. Mając na uwadze przedstawione rozwiązania projektowe nie sposób się zgodzić z interpretacją inwestora, który pominął powierzchnię tych rzekomych zadaszeń w obliczeniu intensywności zabudowy. W istocie bowiem elementy te stanowią balkony oraz loggie przyporządkowane poszczególnym lokalom mieszkalnym, przy czym, co istotne, balkony te są wkomponowane w bryłę budynku, a loggie stanowią wnęki. Część rysunkowa potwierdza, że ich przegrody zewnętrzne, balustrady, są zlicowane ze ścianami budynku płynnie się z nimi łącząc. Zatem omawiane loggie i balkony posiadają stałe przegrody budowlane, które sprawiają, że powierzchnie te są zamknięte ze wszystkich stron przynajmniej w części ich wysokości, a także przykryte stropem wyżej położonej kondygnacji czy ostatecznie dachem budynku. Przyjąć zatem należy, że są one częścią kondygnacji w rozumieniu normy. Powierzchnie te zawierają się w obrysie budynku i jako takie winny być uwzględniane w wyliczeniach intensywności zabudowy. Dodatkowo dokumentacja rysunkowa jest niespójna pod względem przedstawionych oznaczeń elementów. Powierzchnie te winny zostać zakwalifikowane jednoznacznie jako planowane balkony i loggie, co wynika z przedłożonego projektu. Opisane wyżej ustalenia mają przełożenie na wyliczenie wskaźnika dotyczącego powierzchni zabudowy. Koniecznym jest zatem uwzględnienie w wyliczeniach powierzchni zabudowy opisanych balkonów, które tworzą bryłę budynku i ich zewnętrzne krawędzie należy zrzutować na powierzchnię terenu. Organ I instancji błędnie zatem dokonał oceny zgodności inwestycji z ustaleniami planu w części dotyczącej wymaganego wskaźnika intensywności zabudowy, jak również powierzchni zabudowy. Organ wskazał również, że dodatkowego wyjaśnienia wymaga kwestia dotycząca zagospodarowania wód opadowych oraz projektowanych w ramach Inwestycji murów oporowych. Mury te powinny być objęte projektem, zawierającym część rysunkową obrazującą przewidziane rozwiązania. W rozpatrywanej sprawie jest to o tyle istotne, że ze względu na istniejące duże różnice w rzędnych względem terenów sąsiednich, koniecznym jest precyzyjne przedstawienie planowanych rozwiązań projektowych, obrazujące zarówno parametry murów oporowych, jak i poziom terenu istniejącego i projektowanego na całej długości wzdłuż granicy działki, przy której planowany jest takowy mur. Wymogu tego nie spełnia np. przekrój B-B, rys. A-12 (str. 43 projektu), czy przekrój D-D, rys. nr A-14 (str. 45 projektu), które przedstawiają mur oporowy na granicy z działką nr [...]. Należy zatem uzupełnić projekt o dodatkowe rysunki przedstawiające mury oporowe oraz szczegóły zagospodarowania terenu, które potwierdzać będą prawidłowość planowanego zagospodarowania terenu oraz uwzględnienie interesu osób trzecich, konieczne jest też wyraźne oznaczenie planowanych konstrukcji oporowych na projekcie zagospodarowania terenu, w celu umożliwienia prawidłowego odczytania projektu. Zdaniem Wojewody, Prezydent Miasta Gdyni nie dokonał prawidłowej oceny wnioskowanego zamierzenia budowlanego, czym naruszył m.in. art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Z uwagi na poczynione ustalenia, w ocenie organu odwoławczego nie spełniono wszystkich wymogów określonych w przepisach. Przedstawione okoliczności pozwalają stwierdzić, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prezydent Miasta Gdyni błędnie uznał poprawność złożonego projektu budowlanego m.in. w zakresie wyliczeń dotyczących intensywności zabudowy oraz powierzchni zabudowy i zgodności tych wskaźników z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymienione mankamenty postępowania nie mogły zostać konwalidowane przez organ odwoławczy, ponieważ doprowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 Kpa. Konieczność zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, niewątpliwie uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej. Zastosowanie się do wytycznych przedstawionych w niniejszej decyzji wymagać będzie zmian projektowych, co wykracza poza uzupełnienie materiału dowodowego na podstawie art. 136 Kpa. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ winien przede wszystkim zobowiązać inwestora do doprowadzenia inwestycji do zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie parametrów dotyczących intensywności zabudowy oraz powierzchni zabudowy. Nadto zasadnym jest również zobowiązanie inwestora do uzupełnienia dokumentacji m.in. o precyzyjne opracowanie zagospodarowania wód opadowych, które w całości winno znaleźć się w projekcie oraz zostać przygotowane przez uprawnioną osobę sporządzającą projekt budowlany. Na uwadze organ winien mieć różnice w rzędnych terenu działki objętej inwestycją oraz terenów sąsiednich, w tym konieczność przedstawienia zagospodarowania wód na granicach działki inwestycyjnej. Istotnym jest uzupełnienie projektu budowlanego o projekt planowanych murów oporowych, przedstawienie rozwiązań związanych z planowanym ukształtowaniem terenu na granicach działki inwestycyjnej związanych z istotnymi różnicami w rzędnych terenu, a także usunięcie niejasności w projekcie opisane w uzasadnieniu decyzji. Po przedłożeniu przez inwestora poprawionego projektu, organ I instancji winien w zależności od dokonanych ustaleń, wydać stosowne rozstrzygnięcie. O. Sp. z o.o. sp.k. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji, zarzucając Wojewodzie Pomorskiemu naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne jego zastosowanie i uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I Instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy; art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego i w konsekwencji uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co uniemożliwiło Inwestorowi wyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy Inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego; art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnienia prawnego decyzji, tj. brak przedstawienia procesu myślowego organu (wykładni ustaleń planu miejscowego) oraz przedstawienia uzasadnienia prawnego, który doprowadziło organ II Instancji do przyjęcia, iż Inwestycja jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego; art. 10 k.p.a. w zw. z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia stronie postępowania - skarżącemu - czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym zaniechanie zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego, co dorowadziło do wydania decyzji administracyjnej z całkowitym pominięciem strony postępowania. Mając na względzie powyższe, wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Pomorskiego. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano m.in., że wbrew stanowisku Wojewody, projektowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego na przedmiotowym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a kwestia dotycząca zagospodarowania wód opadowych oraz zaprojektowania murów oporowych powinna być wyjaśniona na etapie prowadzonego postępowania przed organem II Instancji, zgodnie z art. 136 k.p.a., czego organ jednak nie uczynił. Wojewoda nie podzielił dokonanej przez Prezydenta interpretacji przepisów obowiązującego planu miejscowego, wskazując własną interpretację ww. przepisów nieumotywowaną w żadnym stopniu prawną argumentacją oraz wskazał na konieczność złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących planowanej inwestycji odnoszących się do zagospodarowania wód opadowych oraz zaprojektowania murów oporowych, podczas gdy te były już wystarczająco opisane w zatwierdzonym projekcie budowlanym i zostało to przeanalizowane przez organ I Instancji i ewentualne dodatkowe wyjaśnienia mogły być dokonane wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego. Dokonana przez Wojewodę ocena nie uprawniała do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Inny sposób wykładni ustaleń planu miejscowego nie mógł być bowiem podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji. W takiej sprawie organ odwoławczy winien orzec merytorycznie w sprawie: albo uchylić decyzję organu I instancji albo utrzymać ją w mocy. Niezależenie od powyższego, ocena zawarta w decyzji Wojewody co do niezgodności Inwestycji z ustaleniami MPZP nie znajduje swego oparcia w przepisach prawnych, a także jest sprzeczna z wykładnią przepisów planu miejscowego. Spółka przedstawiła własną wykładnię ustaleń planu miejscowego co do wskaźnika intensywności zabudowy. Nie zgodziła się z organem odwoławczym, że "fakt umieszczenia kondygnacji w zasypanej przestrzeni i stworzenie przez to w sztuczny sposób wyniesienia terenu powoduje obejście przepisów w zakresie określenia rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej". Za obejście prawa nie można bowiem traktować jego interpretacji przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady ochrony własności i zasady złotego środka. Inwestor zasadnie, zgodnie z ustaleniami MPZP wyliczył wskaźnik intensywności zabudowy obliczając go przy uwzględnieniu wskazań ujętych w tym planie miejscowym. Kondygnacja garażowa zaprojektowana została w części poniżej poziomu przylegającego terenu, co pozwoliło Inwestorowi na zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy do wartości 3,4 i 5.0. Nie powinno tutaj mieć żadnego wpływu, czy teren bezpośrednio graniczący z projektowanym budynkiem został sztucznie ukształtowany, czy stanowi teren naturalny (nieprzekształcany w ramach inwestycji). MPZP w tym zakresie nie przewiduje bowiem żadnych ograniczeń, a w konsekwencji niedopuszczalnym było wywiedzenie takiego ograniczenie przez Wojewodę, które w istocie zostało uzasadnione wyłącznie przyjmowanym rzekomo potocznie rozumieniem pojęcia "terenu przyległego". Odnosząc się natomiast do wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, Wojewoda wskazał, że zaprojektowane balkony znajdują się w obrysie budynku, wpisując się w kubaturę budynku, co powoduje że ich powierzchnie winny zostać uwzględnione w obliczeniach powierzchni zabudowy budynku. Także i z tym stanowiskiem Spółka się nie zgodziła. W jej ocenie, brak podstaw do uwzględniania powierzchni balkonów został wprost wskazany w komentarzu do Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935) – zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Jest bowiem kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, wyrok WSA w Gdańsku z 3 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 677/17). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych strony. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji. Podkreślić bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które - z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. - nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1319/18). Konstrukcja sprzeciwu wymusza daleko idącą modyfikację sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu, by nie powiedzieć wyłączeniu, uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako niedopuszczalna jawi się na tym etapie wypowiedź sądu co do rozumienia normy materialnej w odniesieniu do danego przypadku oraz - tym bardziej - co tego, czy dokonana przez organ odwoławczy fragmentaryczna (np. obejmująca określoną przesłankę) subsumpcja już ustalonego stanu faktycznego pod jej hipotezę jest prawidłowa, czy też nie. Taka wypowiedź niechybnie stałaby się przecież determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. A kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik dotyczy (art. 64b § 3 p.p.s.a.), i przy braku pełnej kontroli instancyjnej (art. 151a § 3 p.p.s.a.) - niepodobna pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji, upraszczając nieco, można powiedzieć, że obecnie kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 czerwca 2018 r. II SA/Kr 472/18). Powyższe oznacza, że Sąd nie jest uprawniony do orzekania co do istoty sprawy. Instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy nie został przez Wojewodę Pomorskiego naruszony. W niniejszej sprawie organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na budowę uznając, że zaprojektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda Pomorski natomiast stwierdził, że taka ocena organu I instancji jest skutkiem błędnej wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie odnoszącym się do pojęć intensywności zabudowy i powierzchni zabudowy. Prawidłowa wykładnia tych ustaleń prowadzi do wniosku, że po pierwsze, w wyniku błędnego przyjęcia, iż kondygnacja garażowa nie stanowi kondygnacji niezagłębionych ze wszystkich stron poniżej poziomu terenu co najmniej w połowie, w projekcie budowlanym nieprawidłowo została obliczona intensywność zabudowy, w efekcie czego nie spełniono wymogów planu. Po drugie, nie sposób się zgodzić z interpretacją inwestora, który pominął powierzchnię "zadaszeń" w obliczeniu intensywności zabudowy. W istocie bowiem elementy te stanowią balkony oraz loggie przyporządkowane poszczególnym lokalom mieszkalnym, które są częścią kondygnacji. Powierzchnie te zawierają się w obrysie budynku i jako takie winny być uwzględniane w wyliczeniach intensywności zabudowy. W tych okolicznościach stanowisko organu I instancji, że projekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w ocenie Wojewody nieprawidłowe. Na tym etapie postępowania Sąd nie przesądza o prawidłowości stanowiska Wojewody, a to ze względu na granice kontroli decyzji kasacyjnej, która nie obejmuje kwestii merytorycznych. Powtórzyć bowiem należy, że art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które - z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. - nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Rozstrzygnięcie tej jakże istotnej kwestii merytorycznej w sprawie ze sprzeciwu, która toczy się wyłącznie z udziałem inwestora, pozbawiłoby pozostałe strony – w tym wnoszącą odwołanie od decyzji organu I instancji Wspólnotę Mieszkaniową [...] – możliwości obrony swoich praw przez wniesienie skargi kasacyjnej. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy takie stanowisko Wojewody uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Gdyby powyższe stwierdzenie Wojewody nie pociągało za sobą dalszych obowiązków procesowych po stronie organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, sprzeciw byłby uzasadniony. Niemniej jednak stwierdzenie sprzeczności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie kończy sprawy w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, wiąże się bowiem z obowiązkiem wezwania inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawą tego obowiązku jest art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682), w myśl którego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1 (tj. m.in. w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczność zastosowania art. 35 ust. 1 ustawy prawo budowlane uniemożliwiała Wojewodzie merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Czynności wyjaśniające jakich należy dokonać wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a., ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie dowodowe odnośnie istotnych kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji również wskazane przez Wojewodę pozostałe kwestie, tj. kwestia dotycząca zagospodarowania wód opadowych oraz zaprojektowania murów oporowych również powinna być wyjaśniona przez organ I instancji. W rezultacie niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 P.p.s.a. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).