II SA/Gd 803/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2023 r. nr SKO Gd/6256/22 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Wnioskiem z 13 kwietnia 2022 r. (uzupełnionym 29 kwietnia 2022 r.) A. B. (dalej: "Inwestor") wystąpił do Prezydenta Miasta Gdyni (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]-[...], obręb [...], przy ul. [...] w G. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie Z. G. (dalej: "Skarżący") w pismach z 6 czerwca 2022 r. i 25 lipca 2022 r. wyraził sprzeciw wobec planowanej inwestycji argumentując m.in., że wszystkie działki wokół jego posesji (tj. działki nr [...] przy ul. [...] w G.) są zabudowane budynkami jednorodzinnymi, przez co wydanie decyzji umożliwiającej zabudowę wielorodzinną jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa. Skarżący wskazał, że teren objęty wnioskiem jest terenem nasypowym, na którym nie wolno stawiać budynków wielorodzinnych. Zdaniem Skarżącego brak kanalizacji deszczowej na ul. [...] i ul. [...] całkowicie wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast M. D. (właścicielka działki nr [...] przy ul. [...] w G.) w piśmie z 1 czerwca 2022 r. wniosła uwagi do złożonego wniosku w zakresie powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskazując, że posadowienie na górnej krawędzi skarpy wielokondygnacyjnego budynku mieszkalnego oraz drogi dojazdowej spowoduje obsuwanie i erozję gruntu, zarówno powodowaną opadami, jak też wahaniami temperatury. Uwagi do projektowanej inwestycji wnieśli również mieszkańcy budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w G. (pismo z 10 lipca 2002 r.) wyrażając zaniepokojenie spowodowane systematycznym zabieraniem terenów zielonych na cele budowlane, oraz właścicielka działki nr [...] przy ul. [...] w G. J. C. (pismo z 30 sierpnia 2022 r.), która podniosła m.in., że decyzja powinna zawierać również informację o konkretnym położeniu względem wszystkich nieruchomości sąsiednich. Decyzją z 5 października 2022 r. Prezydent, na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) - dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]-[...], obręb [...], przy ul. [...] w G. Prezydent wskazał m.in., że warunki oraz wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wynikają z analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - dalej: "Rozporządzenie", jak na załączniku graficznym: a) linia zabudowy (nieprzekraczalna) - min. 7,5 m od krawędzi jezdni ul. [...]; b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - max 0,28; c) szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]): 29,36 m z tolerancją 20% (szerokość ta dotyczy każdego z projektowanych segmentów mieszkalnych); d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: max 15,5 m od średniego, istniejącego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do krawędzi gzymsu lub attyki; e) geometria dachu - dach płaski; f) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - min. 25%. W wyniku odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. D., Z. G., D. P. i W. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 20 lipca 2023 r. utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczył treść przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia, a odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszą decyzją wydawaną w procesie inwestycyjnym, ma ona charakter ogólny oraz wstępny i nie upoważnia do podjęcia i realizacji inwestycji, lecz stanowi podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w następnym etapie procesu inwestycyjnego organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna. Kolegium wskazało następnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że z przepisów Rozporządzenia wynika, że co do zasady parametry dla nowej zabudowy powinny być wyznaczone jako średnie parametry zastanej zabudowy w obszarze analizowanym, jednak w przypadku każdego z parametrów możliwe jest wyznaczenie w inny sposób, o ile wynika to z analizy. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie się odbywać przez drogę wewnętrzną ul. [...] do ul. [...]. Taka komunikacja oznacza, że frontem terenu inwestycji są działki nr [...] i [...], który wynosi 47 m. Tym samym, granice obszaru analizowanego zostały zakreślone w trzykrotnej odległości (141 m). Zdaniem organu odwoławczego znajdująca się w aktach sprawy analiza odnosi się szczegółowo do wszystkich nieruchomości zabudowanych położonych w tak wyznaczonym obszarze i opisu każdej z tych nieruchomości oddzielnie (tabelka). Wyniki analizy załączone zarówno do projektu decyzji, jak i decyzji wskazują wielkości poszczególnych parametrów, co pozwalało na dokonanie oceny rzetelności i zgodności z prawem wyznaczenia wielkości parametrów dla planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że teren inwestycji jest położony bezpośrednio przy drodze publicznej (ul. [...]), zaś organ pierwszej instancji wyznaczył linię zabudowy jako 7,5 m od krawędzi jezdni ul. [...] (§ 4 ust. 4 Rozporządzenia) jako odwzorowanie linii zabudowy budynku przy ul. [...] [..]-[...], który jest położony naprzeciwko terenu inwestycji, po drugiej stronie tej ulicy. Oznacza to, że działka, na której posadowiony jest ten budynek nie jest działką sąsiednią do terenu inwestycji w rozumieniu § 4 ust. 1 Rozporządzenia. Natomiast taką działką sąsiednią jest działka nr [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. [...] [...]-[...]. Zdaniem organu odwoławczego określona przez Prezydenta linia zabudowy dla nowej inwestycji jest zgodna z przepisami Rozporządzenia, albowiem stanowi w istocie przedłużenie bocznej ściany ww. budynku od strony ul. [...] Kolegium wskazało następnie, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy obszaru analizowanego wynosi 0,28. Taka też wielkość została wskazana w treści zaskarżonej decyzji i jest zgodna z § 5 ust. 1 Rozporządzenia. Natomiast szerokość elewacji frontowej została określona na 29,36 m z tolerancją 20% na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia. W analizie wskazano, że średnia wielkość tego parametru wynosi 13 m, zaś w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o wielkościach tego parametru od 12 m do 78 m; zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - od 5 m do 16 m. Tym samym, wskazana w decyzji wartość przedmiotowego parametru jest średnią jego wielkością zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zdaniem Kolegium takie uzasadnienie ustalenia przedmiotowego parametru wynika z analizy i jest zgodne z § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy wyznaczono na 15,5 m na podstawie § 7 ust. 1 Rozporządzenia, albowiem taka jest wysokość bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji budynków mieszkalnych wielorodzinnych: przy ul. [...] [...]-[...];[...] [...]-[...] oraz [...]-[...]. Organ odwoławczy wskazał, że określone w decyzji 15,5 m stanowi w istocie przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zwrócono uwagę, że dla planowanej inwestycji określono dach płaski - tak jak dachy budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Takie określenie parametru jest zgodne z § 8 Rozporządzenia. Oceniając ustalenie w zaskarżonej decyzji minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na 25% Kolegium wskazało na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), który to akt wskazuje na konieczność wpisania do decyzji ustalającej warunki zabudowy minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, przy czym nie zawiera on żadnych parametrów w tym zakresie (ani minimalnych ani maksymalnych). Organ odwoławczy przyznał, że teren inwestycji położony jest na skarpie, jednak w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji została uzupełniona o warunki przedstawione przez geodetę powiatowego (pismo z 18 maja 2022 r.), które to warunki mają uniemożliwić/zminimalizować możliwość osuwania się mas ziemnych. Za całkowicie niezasadny Kolegium uznało zarzut, że usytuowanie wjazdu na teren inwestycji od strony ul. [...] ograniczy do zera możliwości parkowania przez mieszkańców i odwiedzających zlokalizowane w sąsiedztwie mieszkania w budynkach wielorodzinnych (wielomieszkaniowych). W tym zakresie wskazano, że zasadą wynikającą z przepisów prawa odnoszących się do planowania i zagospodarowania terenu oraz do prawa budowlanego jest to, że miejsca postojowe - w różnej ilości zależnej od wielkości budynku - powinny znajdować się na tej działce zabudowanej, nie zaś na działkach sąsiednich. Dotyczy to zarówno mieszkańców danej nieruchomości, jak też ewentualnie osób odwiedzających. Odnosząc się do twierdzeń o ewentualnym braku dojazdu straży pożarnej, przy wywozie nieczystości i odśnieżaniu organ odwoławczy wskazał, że ul. [...], przy której położona jest nieruchomość nr [...], jest ulicą zamkniętą zakończoną nawrotką. Ruch drogowy dla tej nieruchomości odbywa się właśnie ta ulicą, a nie ul. [...]. Obie te ulice połączone są wyłącznie ciągiem pieszym ciągnącym się wzdłuż części wschodniej tej konkretnej nieruchomości. W skardze na decyzję organu odwoławczego Z. G., wnosząc o jej uchylenie w całości i zwrot kosztów wpisu sądowego, podtrzymał stanowisko prezentowane na etapie postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił, że przy wyznaczeniu średniego wskaźnika powierzchni zabudowy ujęto zespoły garaży położonych na oddzielnych samodzielnych działkach - nie jest to jednak zabudowa mieszkaniowa i nie powinna być ujęta w analizie. Wskazano, że w poprzednich decyzjach wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił 19 %, w następnej 21 %, a obecnie już 28 % - jest to nieuzasadniony wzrost. W ocenie Skarżącego wyznaczona linia zabudowy (7,5 m) jest niezgodna z przepisami, w myśl bowiem § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej. W tym wypadku linia zabudowy powinna wynosić 5 m zgodnie z mapą. Skarżący podniósł, że jeżeli wyznaczona jest linia zabudowy to do niej powinna być skierowana elewacja frontowa i dlatego za niezrozumiałe uznano określenie w decyzji, że szerokość elewacji frontowej dotyczy każdego z projektowanych segmentów mieszkaniowych. Zwrócono uwagę, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył budynku mieszkalnego wielorodzinnego i tak jest ujęty w decyzji jako rodzaj inwestycji. Oznacza to, że budynek ma być jeden, a jeżeli miały być dwa to byłoby to niezgodne z linią zabudowy i samą decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem Skarżącego kwestia maksymalnej wysokości budynku (15,5 m) została zmanipulowana, gdyż w poprzednich decyzjach były podawane różne wysokości, np. dla działki nr [...] taka wysokość została ustalona na 10,15 m. Skarżący zwrócił uwagę, że w analizie podano, iż wnioskowana realizacja budynku wielorodzinnego jest zgodna z funkcją dominującą w tym obszarze, ale z analizy wynika co innego: budynków jednorodzinnych jest 127, a budynków wielorodzinnych tylko 14. Zdaniem Skarżącego powstająca nowa zabudowa powinna bezkolizyjnie współistnieć z obecną już istniejącą zabudową, powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i nie naruszać ładu przestrzennego oraz powinna wkomponować się w otoczenie i być zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Powtórzono, że teren objęty wnioskiem jest terenem nasypowym, na którym jest zakaz wznoszenia budynków wielorodzinnych. W ocenie Skarżącego wymagania dotyczące ochrony osób trzecich nie zostały zachowane, w decyzji nie uwzględniono ochrony zieleni, na terenie objętym wnioskiem nie przeprowadzono inwentaryzacji zieleni (drzewostanu), co może skutkować jej zniszczeniem. Skarżący wskazał, że w razie powstania przy jego posesji budynku o wysokości 15,5 m, gdzie różnica terenu objętego wnioskiem a jego działką wynosi 10 m, będzie mieszkał w cieniu "monstrum". Taka lokalizacja na terenie inwestycji może skutkować zakłóceniem korzystania z jego nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W ocenie Skarżącego wybudowanie na tym terenie budynku wielorodzinnego zakłóci spokój i ład architektoniczny na tym terenie. Może również wpłynąć na zwiększenie natężenia ruchu drogowego i powstanie niedogodność w korzystaniu z nieruchomości. Skarżący podkreślił, że istnienie budynku wielorodzinnego może doprowadzić do ograniczenia nasłonecznienia jego działki, a jako sąsiad terenu objętego wnioskiem będzie odczuwał dotkliwie wszelkie działania budowlane, które mogą zostać przeprowadzone na terenie inwestycji, w związku z czym musi mieć zapewnione prawo do ochrony prawa własności i wartości nieruchomości, która znacznie spadnie po wybudowaniu w sąsiedztwie takiego "wieżowca". Kolegium w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku postępowania sądowego Inwestor składał pisma procesowe (z 3 listopada 2023 r., z 25 stycznia 2024 r. i z 17 kwietnia 2024 r.), w których ustosunkował się zarówno do zarzutów zawartych w skardze, jak i w pismach procesowych uczestników postępowania: W. D. (pismo z 1 stycznia 2024 r.) i J.C. (pismo z 8 marca 2024 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 20 lipca 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z 5 października 2022 r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...]-[...], obręb [...], przy ul. [...] w G. Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm.), która w art. 4 ust. 2 pkt 2 stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji (innych aniżeli inwestycja celu publicznego) ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Uszczegółowienie powyższej regulacji następuje w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Wniosek inwestora nie tylko wszczyna postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ale wyznacza też jego przedmiotowe ramy. Organ jest obowiązany zatem rozpoznać sprawę w granicach wyznaczonych treścią wniosku i jeśli wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa (spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p.) nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (zob. wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 195/18, z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, z 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 696/16, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. (wyrok NSA z 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 951/16). Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane (zob. wyrok WSA w Krakowie z 5 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1099/17). Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisanych w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść tej analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Z dniem 3 stycznia 2022 r., na mocy § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2399), został uchylony § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), który stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Również z dniem 3 stycznia 2022 r. do art. 61 u.p.z.p. dodano ustęp 5, zgodnie z którym w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę dopuszczalności planowanej inwestycji budowlanej na działkach nr [...]-[...], obręb [...], przy ul. [...] w G. i określiły jej parametry czyniąc zadość wymogom przepisów u.p.z.p. oraz Rozporządzenia. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., została wykonana w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, obejmującym działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy, a jej wyniki zostały odzwierciedlone na prawidłowo sporządzonym załączniku graficznym do analizy dając właściwą bazę do sporządzenia miarodajnego załącznika graficznego do decyzji. Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem. Front terenu, rozumiany jako część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę, o szerokości 47 m, ustalono od ul. [...] Obszar poddany analizie zawiera działki: 1) objęte wnioskiem Inwestora - niezabudowane, 2) sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem Inwestora - zabudowane budynkami wielorodzinnymi, 3) sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem Inwestora - zabudowane budynkami jednorodzinnymi, 4) sąsiadujące z terenem objętym wnioskiem Inwestora - zabudowane zespołami garaży, 5) pasy drogowe. Jak prawidłowo przyjęto w analizie wnioskowana realizacja budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodna z funkcją dominującą na tym obszarze (o czym szerzej dalej). Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]) poprzez drogę wewnętrzną (ul. [...]). Wymagania dotyczące nowej zabudowy ustalane są w powiązaniu z analizą stanu istniejącego. Stosownie do treści § 1 Rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W Rozporządzeniu wskazano, że przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi (§ 2 pkt 2), natomiast przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3). Jak słusznie zauważyło Kolegium - ustalając parametry i wskaźniki dla nowej zabudowy organ powinien mieć na względzie średnie ich wartości ustalone w obszarze analizowanym i w odniesieniu do tak ustalonych parametrów dokonać ustalenia tych wartości dla nowej zabudowy, co wynika z przepisów § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 Rozporządzenia. W przepisach § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 tego aktu prawnego dopuszczono natomiast możliwość odstąpienia od tych wartości, pod tym jednak warunkiem, że musi to wynikać z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zaś w samej analizie odstępstwa te powinny zostać uzasadnione w sposób jasny i nie budzący wątpliwości co do ich zasadności. Zdaniem Sądu w sporządzonej w niniejszej sprawie analizie wskazano na szczególne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, które uprawniały do określenia niektórych parametrów na zasadzie odstępstw. Autorka analizy zwróciła uwagę, że teren w granicach obszaru analizowanego ma zróżnicowaną konfigurację (spadek zarówno w kierunku południowym, jak i zachodnim) oraz złożoną strukturę zagospodarowania. Po stronie południowej występuje głównie zabudowa jednorodzinna, dostępna z innych dróg publicznych (ul. [...] i ul. [...]) oraz położona na znacznie niższej rzędnej w stosunku do działek objętych wnioskiem Inwestora (około 9 m poniżej ul. [...]) i z tego względu w mniejszym stopniu rzutuje na ustalenia decyzji. Natomiast po stronie północnej i wschodniej obszar analizowany jest zabudowany budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, dostępnymi z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) i położonymi na rzędnej zbliżonej do rzędnej terenu objętego decyzją. Z analizy wynika tym samym, dlaczego obowiązującą linię zabudowy wyznaczono na podstawie § 4 ust. 4 Rozporządzenia, zaś średnią szerokość elewacji frontowej na podstawie § 6 ust. 2 tego aktu prawnego, czyli na zasadzie odstępstw. Natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono - wbrew stanowisku strony skarżącej zaprezentowanemu w piśmie procesowym z 8 marca 2024 r. - na podstawie § 7 ust. 1 Rozporządzenia, czyli jako przedłużenie tej krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów zarówno Skarżącego, jak i uczestniczki postępowania M. D., w których wskazywano na obawy związane z budową budynku na skarpie, terenie nasypowym należy wskazać na znajdujące się w aktach sprawy pismo Geodety Powiatowego z 18 maja 2022 r., w którym podano, że teren objęty wnioskiem jest zlokalizowany w strefie krawędziowej wysoczyzny [...] o zróżnicowanych warunkach wysokościowych (różnica poziomów na terenie objętym wnioskiem sięga ponad 6 m). Teren ten jest objęty szczególną analizą w opracowaniu "Mapa i rejestr osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi w skali 1:10000 i 1:1000 dla terenu Miasta G.", w którym to opracowaniu teren ten nie został zaliczony do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Dla terenu objętego wnioskiem brak jest więc podstaw do ustalania szczególnych warunków i zasad zagospodarowania przestrzennego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Biorąc jednak pod uwagę zasadę przezorności Geolog Powiatowy zaproponowała, aby w decyzji o warunkach zabudowy zawarto zobowiązania do wykonania szczegółowych badań podłoża gruntowego oraz sporządzenia opracowania zawierającego obliczenia stateczności stoków i skarp (przed przystąpieniem do projektowania inwestycji), jak również należy przewidzieć takie rozwiązania techniczne, które uniemożliwią naruszenie stateczności istniejących stoków i skarp oraz istniejących w sąsiedztwie obiektów budowlanych, zaś wody opadowe z terenu objętego inwestycją zagospodarować w sposób uniemożliwiający ich spływ na grunty sąsiednie. Powyższe zobowiązania zostały zamieszczone w pkt 7 decyzji organu pierwszej instancji z 5 października 2022 r. W związku z powyższym Sąd podziela stanowisko organów, że w sprawie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Również pozostałe warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, gdyż: teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną, tj. ul. [...] (pkt 2), teren inwestycji posiada infrastrukturę techniczną - Inwestor dołączył do wniosku zapewnienia gestorów sieci energetycznej, gazowej, ciepłowniczej, wodnej, kanalizacji sanitarnej i teletechnicznej (pkt 3), teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4). W odniesieniu natomiast do przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, należy zauważyć, że w toku postępowania administracyjnego uczestnicy argumentowali, iż zgodność z prawem oznacza także ochronę interesów osób trzecich, zaś w przypadku właścicieli nieruchomości sąsiednich niezgodność z przepisami prawa powinna być oceniana przez pryzmat ochrony stron postępowania przed skutkami oddziaływania budowy na ich nieruchomości. Wskazywano również na ograniczenia dopływu światła dziennego do ich posesji. Odnosząc się do powyższej argumentacji Sąd wskazuje, że kwestie dotyczące zacieniania nieruchomości nie są przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, a podlegają weryfikacji dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 818/17). Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, kolejnym etapem będzie zatwierdzenie projektu budowlanego i uzyskanie pozwolenia na budowę. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ nie bada warunków technicznych inwestycji, a jedynie określa w kontekście ładu przestrzennego, czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie. W postępowaniu tym ochrona interesów osób trzecich nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych wydanych na jego podstawie. Niezasadne jest również powoływanie się w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy na regulacje wynikające z ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r., poz. 1610 ze zm.) - dalej: "k.c.", gdyż ochrona przewidziana m.in. w art. 144 dotycząca immisji związanych z korzystaniem z nieruchomości (np. hałas) dotyczy wyłącznie zjawisk już występujących, a nie przyszłych i hipotetycznych, co sprawia, że zasadnie można się na nią powoływać najwcześniej na etapie budowy obiektów (zob. wyrok WSA w Warszawie z 4 lipca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 287/19). W judykaturze wskazuje się, że ocena "przeciętnej miary", o której mowa w art. 144 k.c., może być dokonana tylko na podstawie obiektywnych warunków występujących na danym terenie, a nie na podstawie subiektywnych odczuć osób, że ich przestrzeń w razie realizacji inwestycji może zostać ograniczona (zob. wyrok NSA z 23 marca 2016 r. sygn. II OSK 1830/14). Z art. 144 k.c. nie wynika interes prawny do zaskarżania przeznaczenia planistycznego nieruchomości sąsiednich, ponieważ ustalenia planistyczne same w sobie nie kreują immisji ponad przeciętną miarę (zob. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2818/17). Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa, a jeśli tak - jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Podsumowując Sąd stwierdza, że organy administracji prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, które odpowiada zasadom wynikającym z dyspozycji przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i na podstawie kompletnego materiału dowodowego zebranego w toku tego postępowania ustaliły stan faktyczny sprawy, w tym w sposób niewątpliwy okoliczności o kluczowym znaczeniu dla sprawy, tj. że wnioskowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za nieuzasadnioną.[pic]