II SA/Gd 807/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu M. M. i Ł. G. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 27 sierpnia 2025 r. nr WOP.7721.134.2025.KK w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala sprzeciw. M. M. i Ł. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku Wojewody Pomorskiego uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 3 czerwca 2025 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Słupskim (dalej jako: "PWINB", "organ I instancji") nakazał inwestorom (dzierżawcom działki nr [...]) – M. M. oraz Ł. G. – wspólnikom spółki E. rozbiórkę wznoszonego obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej – wiaty o powierzchni zabudowy powyżej 35,00 m2 pełniącej funkcję ogródka gastronomicznego wybudowanej bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wykonanej niezgodnie z obowiązującymi przepisami (dalej jako: "decyzja organu I instancji"). M. M. i Ł. G. wnieśli (tożsame w treści) odwołania od tej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procesowych to jest: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ II instancji") decyzją z 27 sierpnia 2025 r. uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była w ocenie PWINB konieczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie realizacji robót budowlanych, ich właściwa kwalifikacja, a także konieczność ustalenia komu należy przypisać w prowadzonym postępowaniu status strony. W sprzeciwie od powyższego rozstrzygnięcia M. M. i Ł. G. zarzucili PWINB naruszenie zasad postępowania: legalizmu (art. 6 i art. 7 k.p.a.), prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zaufania obywateli do państwa (art. 8 k.p.a.), szybkości i ekonomii postępowania (art. 12 k.p.a.), a także brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Ich zadaniem organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji budynku, nie zweryfikował go w zakresie zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wyjaśnił stanu faktycznego ani możliwości legalizacji. W konkluzji skarżący wnieśli o wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia merytorycznego kończącego sprawę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sprzeciw okazał się niezasadny. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 151a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: "P.p.s.a.") sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej jako: "k.p.a."). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). Instytucja sprzeciwu od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. została wprowadzona nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. w miejsce dotychczasowej – składanej na zasadach ogólnych – skargi. Zgodnie z art. 64c § 1 i 2 p.p.s.a. sprzeciw wnosi się za pośrednictwem organu, którego decyzja jest przedmiotem sprzeciwu, w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a. wskazując, że sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna będzie uzasadniona, gdy organ odwoławczy nie dysponuje wystarczającymi ustaleniami faktycznymi, które pozwoliłyby mu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Rozważając celowość zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zawsze należy mieć na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim rozstrzygnąć sprawę co do istoty, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności każda sprawa administracyjna powinna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności - jest wydanie decyzji kasacyjnej. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjna zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. (zob. m.in.: A. Wróbel, VI. Decyzja uchylająca i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt – Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex/el. 2024; P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, t. 34 – 42 do art. 138, Lex/el. 2024 i powołane tam orzecznictwo). Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16). Taka sytuacja wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2016, str. 622). Wydanie decyzji kasacyjnej jest bowiem dopuszczalne tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie takiej decyzji zarówno w przypadku, gdy decyzja organu I instancji była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81). Za naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy także sytuację, w której organ odwoławczy może rozstrzygnąć sprawę na podstawie zgromadzonego w I instancji i/lub uzupełnionego w postępowaniu odwoławczym materiału dowodowego, a mimo to uchyla zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1781/17, wyjaśnił, że decyzja kasacyjna ma charakter procesowy, gdyż podstawą jej podjęcia jest wyłącznie naruszenie przepisów postępowania. Taki sposób rozstrzygnięcia determinuje również sposób przeprowadzenia kontroli jej legalności dokonywanej przez sąd. Skoro decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, to możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają w tych sytuacjach istotnemu ograniczeniu, albowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przy rozpatrzeniu sprzeciwu sąd może rozważać kwestie materialnoprawne tylko w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla oceny legalności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 19 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1965/23). W ocenie Sądu PWINB trafnie uznał, że w sprawie doszło do naruszenie przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ administracji publicznej I instancji nie wyjaśnił bowiem podstawowych kwestii to jest tego, co jest przedmiotem postępowania oraz komu należy przypisać w nim status strony. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (tj. postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych) organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, jeżeli w tej samej sprawie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, a następnie decyzja na podstawie art. 51 Prawa budowlanego to muszą one dotyczyć tego samego przedmiotu postępowania. W przedmiotowej sprawie postanowienie o wstrzymaniu dotyczyło robót budowlanych polegających na wznoszeniu konstrukcji drewnianej typu pergola, a decyzja – "obiektu budowlanego konstrukcji drewnianej – wiaty o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2". Tym samym nie sposób ustalić czy postępowanie dotyczy robót budowlanych polegających na wzniesieniu konstrukcji drewnianej typu pergola czy wiaty. W ocenie Sądu zasadnie też wskazuje organ odwoławczy, że w sprawie należy ustalić aktualny stan faktyczny i prawny w zakresie robót budowlanych. Z akt sprawy nie wynika bowiem czy chodzi o inwestycję "rozpoczętą" przez M. B. czy M. M. i Ł. G. realizują zupełnie inne roboty budowalne czy też są inwestorami w zakresie realizacji nowego (innego) przedsięwzięcia. Jeżeli to stronami postępowania są M. M. i Ł. G. to ustalenia wymaga czy działają oni jako osoby fizyczne czy jako wspólnicy E. W przedmiotowej sprawie kwestia ta jest o tyle istotna, że – jak należy wnosić z akt organu odwoławczego – jako osoby fizyczne składali oni zażalenia na postanowienie z 15 maja 2025 r. i odwołanie od decyzji organu I instancji. Wymóg bezspornego ustalenia kręgu stron postępowania związany jest nie tylko z prawidłowym określeniem adresata decyzji, ale także, ze względu na przedmiot postępowania. Rozstrzygnięcie orzekających w sprawie organów administracji może stanowić podstawę do prowadzenia w przyszłości postępowania egzekucyjnego, którego skuteczność warunkowana jest m. in. prawidłowym określeniem zobowiązanego. Rekapitulując, konieczność bezspornego ustalenia przedmiotu postępowania oraz kręgu stron wykluczała możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Nie było też możliwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 136 § 2 - § 4 k.p.a. Decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowiła zatem prawidłowe rozstrzygnięcie, wobec czego Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. oddalił sprzeciw.