II SA/Gd 824/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Protokolant Sekretarz sądowy Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi B. F. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 13 czerwca 2024 r., nr NSP-VIII.7581.1.296.2022.DL w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. B. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody Pomorskiego w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Aktem notarialnym z 9 września 1974 r. Repertorium A nr [...] na rok 1974 A. F. sprzedał Skarbowi Państwa – A. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową", nieruchomość położoną w G., przy ul. R., oznaczoną jako działka nr: [...], o łącznej pow. 4,4129 ha, KW nr [...]. Przy podpisywaniu umowy okazano postanowienie z 13 sierpnia 1974 r. wydane przez Urząd Miejski w Gdyni Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej i Ochrony Środowiska, dotyczące realizacji zadań związanych z rozbudową A. o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Pismem z 11 września 2012 r. B. F., T. F. i J. F. wystąpili do Prezydenta Miasta Gdyni o zwrot przedmiotowej nieruchomości działki nr [...]. Decyzją z 26 listopada 2015 r. Prezydent umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym B. F., gdyż cofnął on wniosek. B. F. ponownie zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pismem z 25 marca 2020 r. precyzując, że wnosi o zwrot jej części w udziale 1/3. Złożył także postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. F., zgodnie z którym spadek nabyli B. F., J. F. i T. F., każde po 1/3 części spadku. W toku postępowania ustalono, że działka [...] uległa podziałowi na działki nr [..] i [...]. Następnie działka [...] uległa podziałowi na działki nr [...]-[...]. Działka nr [...] uległa podziałowi na działki nr [..]-[...]. W dalszej kolejności działka nr [...] została podzielona na działki nr [...] i [...]. Na skutek modernizacji nastąpiła zmiana numeracji działek z [...] na [...], z [...] na [...], z [...] na [...], z [...] na [...], z [...] na [...], z [...] na [...], [...] na [...], z [..] na [...]. Postanowieniem z 17 lipca 2020 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta Gdyni od rozpatrzenia sprawy w zakresie zwrotu działek nr [...]-[...], wyznaczając w tym zakresie Prezydenta Miasta Gdańska. Pismem z 23 września 2020 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej także jako organ pierwszej instancji) zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu. Następnie decyzją z 29 września 2022 r. odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, aktualnie stanowiącej działki nr [...]-[...]. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania decyzją z 13 czerwca 2024 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 1/3 części w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 44 129 m2 (k.m. 10), aktualnie stanowiącej działki nr [...]-[...]. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że uchylił zaskarżoną decyzję, gdyż organ pierwszej instancji nie zawęził rozstrzygnięcia do 1/3 części udziału mimo, że wnioskodawca wystąpił z żądaniem tylko w takim zakresie. Przechodząc do meritum Wojewoda wskazał, że problematyka zwrotu nieruchomości wywłaszczonych została uregulowana w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Wojewoda powołał art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej. Natomiast będąca przedmiotem w sprawie wywłaszczona działka nr [...], nie została objęta taką decyzją, lecz nabyta została przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej, zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych we wskazanym trybie jest art. 216 ust. 1 u.g.n. Z art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Wojewoda wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy wywłaszczenia dokonano pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustawa ta nie posługiwała się pojęciem zbędności nieruchomości przyjętym w aktualnie obowiązującej ustawie. W tym zakresie organ odwołał się do brzmienia aktów prawnych poprzedzających u.g.n. oraz do ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie interpretacji pojęcia "zbędności" na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda wskazał także, że uwzględnienie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione od ustalenia braku przeszkód prawnych do realizacji tego zwrotu, stosownie do art. 2 u.g.n. Organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość stanowiąca działki nr [..] i [..] znajduje się w całości w pasie drogowym, odpowiednio ulic R. i M., a część działki nr [...] - w pasie drogowym ul. R. Stanowią one przy tym drogę w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś ze stanowiskiem orzecznictwa i doktryny nie jest możliwy zwrot nieruchomości, która w dniu wydawania decyzji zwrotowej, stanowi drogę publiczną. Organ odwoławczy podkreślił, że w takiej sytuacji byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercom nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości bez względu na to czy cel wywłaszczeniowy zostanie zrealizowany. Przechodząc zaś do oceny realizacji celu wywłaszczenia na pozostałych działkach, tj. [..], [..] i pozostałej części działki nr [...] Wojewoda wskazał, że celem tym była "(...) realizacja zadań związanych z rozbudową A. o drugi suchy dok oraz budowy hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych" co wprost wynika z aktu notarialnego z 9 września 1974 r. Repertorium A nr [...] na rok 1974. Po przedstawieniu materiału dowodowego Wojewoda stwierdził, że teren w rejonie ulicy Ż. był przeznaczony pod osiedle "P." (tak też nazywane są załączniki graficzne do informacji o terenie). Jednakże dodatkowym ich przeznaczeniem, które miało zostać wykonane przed budową osiedla, było dostarczenie kruszywa, m.in. dla potrzeb budowy II suchego doku. Jak jednocześnie wynika z akt sprawy suchy dok numer dwa niewątpliwie został zrealizowany - jesienią 1976 r. został oddany do użytku. W związku z tym należy uznać, że cel wywłaszczenia działek nr [...]-[...] został zrealizowany około dwóch lat po wywłaszczeniu. Zdaniem Wojewody wykorzystanie nieruchomości objętej wnioskiem w całości pod teren żwirowni, z której pozyskiwano piasek i żwir dla potrzeb suchego doku, świadczy o realizacji celu wywłaszczenia. Niewątpliwie też, w ocenie Wojewody, takie przeznaczenie tej nieruchomości wynika z dokumentów towarzyszących wywłaszczeniu. W żaden sposób nie przeczą takiemu wykorzystaniu nieruchomości zdjęcia lotnicze z 1973 r., gdyż dotyczą okresu sprzed realizacji celu wywłaszczenia (drugi suchy dok oddano do użytku w 1976 r.), zaś z 1984 r. – ze względu na to, że z kolei dotyczą czasu, gdy cel został całkowicie zrealizowany, a teren żwirowni zrekultywowany. Wojewoda wskazał na stanowisko sądów administracyjnych, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Nie ma też znaczenia okoliczność, kiedy cel zrealizowano. W skardze na tak wydaną decyzję zarzucono naruszenie: 1) art.6, art. 9 i art. 107§ 1 pkt 4 k.p.a., polegające na braku powołania podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na braku ustalenia stanu faktycznego i braku ustalenia przez Wojewodę wszystkich okoliczności mających znaczenie; 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnym ustaleniu, że powodem wywłaszczenia działki nr [...] było przeznaczenie nieruchomości pod tereny zielone; 4) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnym ustaleniu, że powodem wywłaszczenia działki nr [...] było pozyskanie żwiru do budowy suchego doku w A.; 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnym ustaleniu, że cel wywłaszczenia został zrealizowany; 6) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnym ustaleniu, że z terenu działki nr [...] była pobierana ziemia na rozbudowę A. o drugi suchy dok oraz, że na zdjęciu z 1984 roku widać jakby fragmenty wyrównań terenu w północnej części wywłaszczanej działki nr [..] oraz jedno w jej południowej części, mimo że na zdjęciu lotniczym z 1984 roku nie widać żwirowni, a widoczny stan z 1984 roku jest taki sam lub podobny do stanu widocznego na zdjęciu lotniczym z 1973 roku; 7) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnym ustaleniu, że wywłaszczona nieruchomość znajduje się w granicach obszaru chronionego Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...]; 8) art. 136 ust. 3 oraz 137 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez nieprawidłowe niezastosowanie; 9) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w zw. art 140 k.p.a. polegające na dokonaniu przez Wojewodę dowolnej oceny materiału dowodowego i błędnym ustaleniu, że działki nr [...], [...] i część działki nr [..] stanowią drogi publiczne w znaczeniu ustawy o drogach publicznych. Skarżący wniósł przy tym o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze dokumentów, w tym akt postępowania dotyczącego innych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta G., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie Sąd poddał kontroli legalności decyzję Wojewody Pomorskiego z 13 czerwca 2024 r., którą uchylona została decyzja Prezydenta Miasta Gdańska z 29 listopada 2022 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i orzeczono o odmowie zwrotu udziału wynoszącego 1/3 części w prawie własności części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G., oznaczonej dawniej jako działka nr [...] o pow. 44 129 m2 (k.m. 10), aktualnie stanowiącej działki nr [..]-[..] Zdaniem Sądu, akt ten wydany został po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania administracyjnego, a poczynione w jego toku ustalenia pozwoliły na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego i podjęcie trafnych rozstrzygnięć. Zasadnie organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie reformatoryjne w świetle tego, że wniosek B. F. dotyczył zwrotu udziału w nieruchomościach, a nie ich całości. Odnośnie do żądania stwierdzenia nieważności ze względu na brak wskazania podstawy prawnej decyzji – uznać należy że jest ono całkowicie nieuzasadnione. Rzeczywiście, w sentencji decyzji Wojewoda powołał przepis procesowy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) oraz ustrojowy (art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami), nie wskazując przepisów prawa materialnego, co można poczytać jako uchybienie, które jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Analiza treści uzasadnienia decyzji dowodzi, że przepisy prawa materialnego zostały powołane i szczegółowo objaśnione. Niewątpliwie zaś, uzasadnienie decyzji stanowi immanentną jej część (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Nie jest więc zasadne stanowisko o braku wskazania podstawy prawnej decyzji, bo wynika ona bezspornie z jej uzasadnienia. Z akt sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie dotyczyło zwrotu 1/3 udziału w części wywłaszczonej działki nr [...], która oznaczona jest jako działki nr [..]-[..] wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa – A. aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r., w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Materialnoprawną podstawą działań organów administracji były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Przepis art. 137 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Z regulacji tej wynika więc, że roszczeniem o zwrot mogą być objęte nieruchomości wywłaszczone w drodze decyzji administracyjnej, zaś będące przedmiotem niniejszej sprawy działki nie zostały objęte taką decyzją, lecz nabyte przez Skarb Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej – aktem notarialnym z dnia 9 września 1974 r. Rep. A nr [...] na rok 1974, którego podstawą był art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. W związku z tym, przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w tym trybie jest art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III, a więc dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej. Przesłanką, która uzasadnia zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest natomiast jej zbędność na cel wywłaszczenia, przy czym – zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. zbędność taką uznaje się jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie jednak z ugruntowanym już orzecznictwem sądowym, w razie ustalenia, że cel wywłaszczenia został na danej nieruchomości zrealizowany przed dniem 1 stycznia 1998 r., a więc przed dniem wejścia w życie u.g.n., nie ma znaczenia prawnego to, kiedy ten cel został zrealizowany i terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania. Terminy określone w tym przepisie znajdują zastosowanie wówczas, gdy odpowiednio: nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Jeżeli natomiast rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r., albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., to w takim przypadku terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie mają zastosowania, ponieważ jako normy materialnoprawne, nie mogą kształtować skutków prawnych stanu faktycznego zaistniałego przed wejściem w życie przepisu określającego te terminy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 8 maja 2013 r., I OSK 2205/11; z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1887/14; z dnia 8 grudnia 2017 r., i OSK 1276/17; z dnia 9 stycznia 2020 r., I OSK 3398/18, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rozpoznanie sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wymaga w pierwszej kolejności niewątpliwych ustaleń w zakresie odtworzenia celu wywłaszczenia, który wynikać może zarówno z treści aktu stanowiącego podstawę wywłaszczenia, jak i z innych dokumentów stworzonych w związku z tym celem i służących jego realizacji. W niniejszej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że cel wywłaszczenia działek objętych aktem notarialnym z 9 września 1974 r. został wyraźnie określony poprzez odwołanie do postanowienia z 13 sierpnia 1974 r. nr 248/74, tj. Informacji o terenie, wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta Gdyni przez kierownika Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska, w którym ustalono sposób realizacji zadań związanych z rozbudową A. o: drugi suchy dok, pobór urobku ziemnego, budowę hoteli robotniczych i budynków mieszkalnych. Ze wskazanej informacji o terenie, współkształtującej treść umowy sprzedaży wynika, że jednym z równoprawnych celów inwestycyjnych, dla których realizacji niezbędne były wywłaszczane nieruchomości, był pobór urobku ziemnego celem wzniesienia suchego doku, a także budowa budynków mieszkalnych. Cel ten był związany z rozbudową A. i choć nie był w samym akcie notarialnym szczegółowo doprecyzowany, to niewątpliwie wynika z towarzyszących tej umowie dokumentów, w tym zwłaszcza ww. Informacji o terenie nr [..]. Istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie jest to, że rozpoznając wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości organ zobowiązany był zbadać nie tylko istnienie przesłanek pozytywnych zwrotu nieruchomości, tj. stanu zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, ale także ustalić, czy nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość zwrotu nieruchomości lub jej części określone w art. 229 u.g.n., czyli sytuacja, w której przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, bądź też czy nie zachodzą inne negatywne przesłanki wynikające z innych przepisów obowiązującego prawa. W razie wystąpienia takich negatywnych przesłanek zwrotu organ zobligowany jest bowiem orzec o odmowie zwrotu nieruchomości nawet wówczas, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo ustaliły organy, taka szczególna przesłanka wyłączającą zwrot wywłaszczonej nieruchomości ziściła się w stosunku do działki nr [..] i [..] oraz częściowo do działki nr [..]. Wyjaśniając tę kwestię przywołać należy art. 2 u.g.n., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają innych ustaw w zakresie gospodarki nieruchomościami. Jednym z takich przepisów jest zaś niewątpliwie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 320), zwanej dalej u.d.p., który stanowi, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób niedopuszczający wyjątków, co w konsekwencji uznawane jest w orzecznictwie za zakaz przenoszenia własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne na rzecz innych podmiotów niż wskazane w treści art. 2a u.d.p. (zob. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 136/08). Podkreśla się przy tym, że w świetle cywilnoprawnej zasady superficies solo cedit (art. 191 w zw. z art. 47 i 48 Kodeksu cywilnego) obiekt budowlany, jakim jest droga, stanowi część składową gruntu zajętego pod elementy urządzenia tej drogi. Jednakże do dróg publicznych nie ma zastosowania wyjątek określony w art. 49 k.c. i z tego powodu "nie można traktować drogi jako obiektu prawnie oderwanego od własności gruntu zajętego pod drogę" (zob. M. Wolanin, Nieruchomość w procesie inwestycyjnym drogi krajowej, cz. III, Struktura działalności związanej z zagospodarowaniem terenów oraz rola dewelopera, "Nieruchomości" 2004, nr 1, str. 4). Drogi publiczne traktowane są więc jako rzeczy o ograniczonym obrocie, a jedyną prawnie dopuszczalną formą obrotu jest przenoszenie własności pomiędzy podmiotami, o których mowa w art. 2a u.d.p. Dopiero pozbawienie drogi charakteru drogi publicznej umożliwia wprowadzenie jej do obrotu cywilnoprawnego (zob. R. Skwarło, glosa do uchwały SN z dnia 13 października 2004 r. III CZP 52/04, Sam. Teryt. 2006, nr 11, s. 74). Wprawdzie więc, jak wskazuje skarżący, zakaz zwrotu nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną lub znajdującej się w liniach rozgraniczających takiej drogi, nie wynika wprost z przepisów prawa, lecz jest on oczywistą konsekwencją ww. struktury własnościowej dróg publicznych, która wyklucza przenoszenie ich własności na podmioty prywatne, w tym także na rzecz byłego właściciela takiego gruntu, który po wywłaszczeniu stał się drogą publiczną lub jej częścią. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zwrot nieruchomości pociąga za sobą skutek w postaci zmiany stosunków własnościowych. W związku z tym, wbrew zarzutom skargi, uprawnione jest twierdzenie, że wykluczona prawnie jest możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stanowiących drogi publiczne ich byłym właścicielom lub spadkobiercom byłych właścicieli. Droga publiczna nie może bowiem przejść na własność innego podmiotu niż wskazany w art. 2a u.d.p. i służyć może wyłącznie celom publicznym. Pogląd o braku możliwości zwrotu nieruchomości zajętej pod drogę publiczną jest ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie, w związku z czym w tym zakresie nie istnieją wątpliwości interpretacyjne, które mogłyby wpłynąć na ocenę prawidłowości działań organów w niniejszej sprawie (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I OSK 515/10; z dnia 22 marca 2018 r., I OSK 1151/16; z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 1113/18; z dnia 27 października 2020 r., I OSK 1084/20, postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 lutego 2010 r., I CSK 293/11, LEX nr 1108498). Wobec przesądzenia braku możliwości orzekania o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej drogę publiczną należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Z powyższego wynika, że za drogę publiczną może być uznany taki grunt, który jest przeznaczony do ruchu, jest on zaliczony do kategorii drogi publicznej oraz jest powszechnie dostępny. W ujęciu technicznym zaś droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Z kolei według art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 450 ze zm.), zwanej dalej p.r.d., droga to wydzielony pas terenu składający się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. W toku postępowania organy przeprowadziły oględziny nieruchomości w dniu 29 lipca 2021 r., podczas których stwierdzono, że "w południowej części działki (nr [...]), teren przedmiotowej działki stanowi fragment urządzony pod pas drogi dojazdowej od ulicy R. Działka nr [...] stanowi fragment ulicy M., utwardzonej kostką brukową. Działka nr [...] stanowi fragment ulicy Ż. (powinno być R.), stanowi część pasa drogowego i chodnika". Do akt niniejszej sprawy pozyskano pisma Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z 3 grudnia 2020 r. i 19 lipca 2021 r., z których wynika, że działki nr [..] i [...] w całości stanowią drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, tj. ul. R. i M., zaś działka nr [..] w części jest drogą publiczną ul. R., tj. w obszarze stanowiącym drogę dojazdową, oznaczoną w planie miejscowym symbolem 179 KD-D1/2. Wskazane zagospodarowanie działek nr [..], [..] i części nr [..] przesądza o ich kwalifikacji jako terenu drogi publicznej. Oceny tej nie zmienia przeciwne twierdzenie skarżącego i argumentacja, że formalnie te działki nie zostały zaliczone do dróg publicznych. W konsekwencji, prawidłowe ustalenie, że działka nr [..] i działka nr [..] oraz część działki nr [..] wchodzą w skład pasa drogowego drogi publicznej ulic R. i M. w G. skutkowało trafnym wnioskiem, że działki te nie mogły podlegać zwrotowi na rzecz spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Wobec tego rozstrzygnięcie organów, zdaniem Sądu, nie narusza prawa i zasługuje na aprobatę, a oceny tej nie mogły podważyć zarzuty skargi. Wobec bowiem jednoznacznych ustaleń co do przeznaczenia i sposobu zagospodarowania ww. terenu oraz ugruntowanego orzecznictwa w zakresie braku możliwości zwrotu działek stanowiących drogi publiczne, nie sposób uznać, że orzeczona przez Wojewodę odmowa zwrotu 1/3 udziału w omawianym zakresie stanowiła naruszenie art. 20, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 136 i art. 137 u.g.n. w zw. z art. 2a u.d.p. Przeciwnie, odmowa zwrotu nieruchomości stanowiącej fragment drogi publicznej, nie może być uznana za nadmierną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności ze względu na szczególny charakter własnościowy dróg publicznych, które nie mogą stanowić przedmiotu obrotu cywilnoprawnego. Należy bowiem zauważyć, że konstytucyjna ochrona prawa własności nie ma charakteru bezwzględnego, a jej granice wyznacza dobro publiczne, w tym wypadku ochrona dróg publicznych, którą zapewnia pozostawienie prawa własności w gestii Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, ocena Wojewody co do realizacji celu wywłaszczenia na działce nr [..], [..] i pozostałej części działki nr [..] wymagała określenia celu wywłaszczenia działki nr [..]. Z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że dawna działka nr [..] nie była przeznaczona pod zabudowę. Z informacji o terenie (nr [..]-[..]), współkształtującej treść umowy sprzedaży wynika, że jednym z równoprawnych celów inwestycyjnych, dla których realizacji niezbędne były wywłaszczane nieruchomości, był pobór kruszywa, a następnie miała ona zostać poddana rekultywacji zgodnie z przepisami o ochronie przyrody. Pobór kruszywa został zaplanowany do konkretnych rzędnych, i poniżej określonych wówczas wartości wyrobisko nie mogło być pogłębiane. Orzekające organy zweryfikowały, że aktualna mapa wysokości gruntu jest zbieżna z wartościami określonymi w latach 70-tych poprzedniego wieku, jako maksymalny możliwy poziom wybrania żwiru. Pobór kruszywa odbywał się na potrzeby wznoszonego II suchego doku i został zakończony po dwóch latach od nabycia działki na ten cel. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Nie mogą zmienić tej oceny zdjęcia, na które powołuje się skarżący. Fotografie te nie odzwierciedlają części działki nr [..] w okresie prowadzenia eksploatacji kruszywa, nie mogą zatem stanowić istotnego materiału z punktu widzenia przedmiotu postępowania. Ponadto zdjęcia odzwierciedlają teren z góry, podczas gdy okoliczność istnienia wyrobiska i obniżenia poziomu terenu w efekcie poboru urobku można ustalić tylko dokonując pomiaru poziomu gruntu i jego porównania na przestrzeni lat, od 1974 i kolejnych. Okoliczność sposobu wykorzystania działki nr [..] po 1976 r., w którym zrealizowany został cel wywłaszczenia i zakończono pobór piasku i żwiru nie ma w sprawie znaczenia, skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zmiana przeznaczenia gruntu po osiągnięciu celu wywłaszczenia nie stanowi przesłanki mogącej prowadzić do zwrotu gruntu. Na terenie byłego wyrobiska żwiru i piasku została urządzona zieleń i stan taki trwa do dziś (od 1976 roku). Teren ten jest częścią osiedla mieszkaniowego, w teren działki nr [..] wchodzą niewielkie fragmenty budynków przy posesji [..] i [..] przy ul. Ż. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznaje je za niezasadne. W szczególności orzekające organy poczyniły w toku postępowania kompletne ustalenia faktyczne i na ich podstawie dokonały wszechstronnej oceny materiału dowodowego, który dał podstawy do prawidłowego orzeczenia w zakresie żądania skarżącego o zwrot udziału w nieruchomości wywłaszczonych aktem notarialnym z 9 września 1974 r., w zakresie działek o aktualnych numerach [..]-[..]. Zgodnie z ustaleniami bowiem przeszkodą do zwrotu działek nr [..], [..] i części działki nr [..] jest fakt ich położenia w liniach rozgraniczających drogę publiczną – ul. R. i M., co determinuje konieczność ich pozostawania w wyłącznej własności Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Również sposób zagospodarowania działek [..] i [..] – pod tereny zielone po uprzednim pozyskaniu materiału do budowy suchego doku zgodnie z celem wywłaszczenia potwierdza realizacje na nich założeń, dla których zostały nabyte. Natomiast fragment działki [..] w części nie zajętej na drogę po pozyskaniu materiału do budowy został zagospodarowany na zieleń i w niewielkim fragmencie pod budynki mieszkalne. Zatem także cel wywłaszczenia został zrealizowany na niej. Wobec tych okoliczności zasadne było stwierdzenie, że działki objęte wnioskiem jednego ze spadkobierców byłej właścicielki wywłaszczonych nieruchomości, którą po śmierci w udziale 1/3 zastąpił skarżący, i wyodrębnione do niniejszego postępowania, nie mogły podlegać zwrotowi. W ocenie Sądu, w toku kontrolowanego postępowania nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż zarówno akta sprawy, jak i uzasadnienia wydanych decyzji odzwierciedlają działania organów zmierzające do kompleksowego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. W konsekwencji zebrany materiał jest kompletny i spójny, zaś jego ocena przez organy nie naruszała granic wyznaczonych przez art. 80 k.p.a. W uzasadnieniach zaś wyjaśniono, zarówno faktyczne, jak i prawne przyczyny takiego rozstrzygnięcia sprawy, tj. z jakich względów uznano, że objęte wnioskiem działki nie podlegają zwrotowi. Wątpliwości Sądu nie budzi więc zastosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. Oceny tej nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu. Zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe, zawarte w skardze dotyczące przeprowadzenia dowodów z akt innych postępowań oraz zdjęć lotniczych zostały oddalone ze względu na to, że nie zmierzały do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Co więcej, powołane w skardze zdjęcia lotnicze znajdowały się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy i były przedmiotem oceny organów prowadzących postępowanie. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), skargę oddalił jako niezasadną.