II SA/Gd 838/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. B. i A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia 30 maja 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 1, § 2 i § 4 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1954 ze zm. - dalej jako p.e.a.), nałożył na T. B. i A. B. grzywnę w wysokości 5.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego – ustępu o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanego z gruntem oraz obiektu budowlanego posadowionego na elementach betonowych o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej, wzniesionych na działce nr [...] w K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, określonego w tytule wykonawczym z dnia 24 sierpnia 2004 roku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec niewykonania nałożonego obowiązku upomnieniem z dnia 19 lipca 2004 roku wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Następnie, po upływie siedmiodniowego terminu od daty doręczenia upomnienia, tytułem wykonawczym z dnia 24 sierpnia 2004 roku wszczęto postępowanie egzekucyjne. Organ wyjaśnił także, że wskutek dalszego niewykonywania obowiązku rozbiórki, nałożył na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia, uwzględniając nietrwałe związanie z gruntem opisanych powyżej obiektów budowlanych. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia organ ustalił na podstawie art. 121 § 1, § 2 i § 4 p.e.a. na kwotę 5.000 zł. Organ stwierdził również, iż grzywna ta nie jest karą, ale środkiem przymusu. Wykonując nałożony obowiązek rozbiórki, zobowiązani unikną konieczności zapłaty wartości nałożonej grzywny. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że z uwagi na specyficzną właściwość grzywny w celu przymuszenia, związaną z możliwością jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stanowi ona mniej dolegliwy środek niż ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego. W postępowaniu zastępczym zobowiązani obciążeni zostają bowiem wszystkimi kosztami związanymi z wykonaniem za niego egzekwowanego obowiązku rozbiórki. Organ podkreślił przy tym, iż zobowiązani powinni wykonać nakaz rozbiórki niezwłocznie, a organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki. Z tej też przyczyny nakładanie grzywny o mniejszej wartości wydaje się nieefektywne i niecelowe. W zażaleniu na powyższe postanowienie zobowiązani zarzucili, że w dniu 23 maja 2011 roku przeprowadzone zostały oględziny bez ich powiadomienia, co uniemożliwiło im ustosunkowanie się do tej czynności, w tym wypowiedzenia się co do stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej zabudowy. Nie wyjaśniono czy doszło do zmiany prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Ponadto ustalono wysokość grzywny w sposób nadmiernie wysoki i nieadekwatny do wartości obiektów, których dotyczy nakaz. Wyjaśnili nadto, że przez okres 6 lat od daty wydania tytułu wykonawczego mieli zamiar bądź to wykonać nałożony obowiązek, bądź sprzedać całą nieruchomość wraz z przedmiotowymi obiektami. Postanowieniem z dnia 8 września 2011 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz art. 121 §§ 1, 2 i 4 p.e.a., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że wobec niewykonania ciążącego na skarżących obowiązku organ I instancji był zobligowany nałożyć grzywnę w celu przymuszenia. Wyjaśnił, że w trakcie postępowania odwoławczego uzyskano odpis zupełny księgi wieczystej urządzonej dla przedmiotowej nieruchomości, z którego wynika, że skarżący nadal są właścicielami działki nr [...] w K. Organ odwoławczy wyjaśnił, że grzywna została wymierzona na podstawie art. 121 §§ 2 i 4 p.e.a. Nałożenie grzywny w wysokości 5.000 zł było uzasadnione w sytuacji uporczywego uchylania się zobowiązanych, który nie wykonał nałożonego na niego obowiązku od 9 lat. Wykonanie obowiązku nie ma nic wspólnego z zamiarem sprzedania nieruchomości. Nakaz rozbiórki można egzekwować przez przymuszenie nałożeniem grzywny jak i wykonaniem zastępczym. Zadaniem grzywny jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku. Szczególnie więc w sytuacji, gdy może być ona nałożona tylko jeden raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Stanowi ona środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze. Koszt rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych poprzez wykonanie zastępcze znacznie przekroczyłby wysokość nałożonej grzywny. W razie wykonania obowiązku strona zobowiązana może wystąpić do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie grzywny. W skardze na powyższe postanowienie T. i A. B. zarzucili, przeprowadzenie oględzin nieruchomości w dniu 23 maja 2011 roku bez zawiadomienia ich o ich terminie. Ponadto organy nie wyjaśniły przesłanek nałożenia grzywny w takiej, a nie innej wysokości. Ustalając wysokość grzywny organy nie uwzględniły sytuacji majątkowej skarżących. Skarżący stwierdzili również, że nałożona grzywna jest nieadekwatna do wartości obiektów, których wartość jest zerowa z powodu znacznego upływu czasu. Zarzucili także, że w sprawie organy nie zastosowały art. 121 § 5 p.e.a. Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji bądź o obniżenie wysokości nałożonej grzywny, m. in. z uwagi na stan techniczny przedmiotowych obiektów budowlanych lub sytuację materialną skarżących. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola pod względem zgodności z prawem zaskarżonych orzeczeń w praktyce oznacza, że sąd administracyjny - dokonując kontroli kwestii związanych z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, bada czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwe zinterpretował i czy nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Sąd administracyjny nie ma natomiast możliwości podejmowania rozstrzygnięć merytorycznych czy też działań należących do kompetencji organu, którego akt administracyjny jest przedmiotem sądowej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2009 roku, sygn. akt II FSK 790/08, Baza Orzeczeń LEX nr 513113). Z tych też względów Sąd nie był uprawniony do rozpoznawania wniosku skarżących, w którym ten domagał się obniżenia wysokości nałożonej grzywny. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny przedmiotowej sprawy i orzekły o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł. Skarżący nie wykonali bowiem obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych (nietrwale związanych z gruntem). Przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 roku, nr 229, poz. 1945 ze zm.- dalej jako p.e.a.), w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dotyczącego nakazu rozbiórki, dopuszczają zastosowanie faktycznie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Ke 6/09, Baza Orzeczeń LEX nr 478530). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 p.e.a. (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanych takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W niniejszej sprawie organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Poczynione ustalenia oraz dokonane oceny nie noszą zatem cech dowolności. Wskazać należy w szczególności na okoliczność, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie powoduje powstania po stronie zobowiązanych żadnych dodatkowych kosztów, zaś w razie wykonania obowiązku grzywna podlega albo zwrotowi (art. 126 p.e.a), albo – gdy nie została zapłacona lub ściągnięta - umorzeniu (art. 125 § 1 p.e.a.). To od zobowiązanych zależy zatem czy wykonają nałożony obowiązek, a w konsekwencji - czy poniosą koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżących. Polega ono bowiem na wykonaniu nałożonego obowiązku przez inną osobę na zlecenie organu egzekucyjnego na koszt zobowiązanych. Skarżący zostaliby zatem obciążeni kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia należało uznać za spełniający wymogi art. 7 § 2 i 3 p.e.a. Odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że obowiązek nałożony na skarżących wynika z przepisów prawa budowlanego. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Zgodnie z art. 121 § 4 p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z art. 122 § 2 pkt 2 p.e.a. wynika zaś, iż postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Z powyższych przepisów wynika, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanych jedynie symboliczna. Nie bez znaczenia pozostają także w tym zakresie okoliczności dotyczące zachowania zobowiązanych zmierzające do rzeczywistego, dobrowolnego wykonania lub też uchylenia się do wykonania nałożonego obowiązku. Wskazać bowiem należy, że ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakładająca na skarżących egzekwowany obecnie obowiązek rozbiórki obiektów budowlanych, została wydana w dniu 3 kwietnia 2002 roku i nabrała waloru ostateczności w dniu wydania decyzji przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (utrzymującej ją w mocy) tj. w dniu 7 maja 2002 roku, przy czym skarga na tę decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 28 maja 2003 roku, sygn. akt II SA/Gd 1493/02. Skarżący w sposób uporczywy uchylają się zatem od wykonania powyższego obowiązku już 8 lat i - w ocenie Sądu, jedynie pozornie są zainteresowani dobrowolnym wykonaniem rozbiórki obiektów budowlanych. Również, pomimo bezskutecznego (por. wyrok tut. Sądu z dnia 4 maja 2006 roku oddalający skargę na postanowienie odmawiające uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym) skorzystania z przysługujących skarżącym środków zwalczania toczącej się egzekucji, skarżący nie podjęli od dnia 4 maja 2006 roku (data prawomocności ww. wyroku) czynności zmierzających do wykonania ciążącego na nich obowiązku. Należy w tym miejscu podkreślić, że dla prowadzonej egzekucji nie ma znaczenia sam zamiar wykonania nałożonego obowiązku, dopiero bowiem faktyczne dokonanie rozbiórki może stanowić o jego wykonaniu. Również zamiar sprzedaży nieruchomości zabudowanej przedmiotowymi obiektami budowlanymi nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Nieruchomość nadal pozostaje własnością skarżących (okoliczności wykazane przez organ odwoławczy dowodem z odpisu księgi wieczystej), nadal również jest zabudowana przedmiotowymi obiektami budowlanymi (okoliczności wykazane w toku oględzin nieruchomości z dnia 23 maja 2011 roku), co oznacza, że nadal ciąży na skarżących obowiązek ich rozbiórki. W tym miejscu podkreślić należy, że brak zawiadomienia skarżących o terminie oględzin nieruchomości w dniu 23 maja 2011 roku niewątpliwie stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Mieć jednak należało na uwadze charakter okoliczności faktycznych stanowiące przedmiot ww. dowodu, to jest konieczność ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość nadal jest zabudowana obiektami budowlanymi objętymi obowiązkiem rozbiórki. Brak zawiadomienia skarżących o terminie przeprowadzenia dowodu oględzin na tę okoliczność nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem obecność skarżących przy przeprowadzeniu tego dowodu nie mogłoby skutkować poczynieniem odmiennych ustaleń, niż poczynione przez organ. Jedynie zaś naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy mogą stanowić podstawę uwzględnienia skargi (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zdaniem Sądu, skarżący podejmują jedynie działania zmierzające do uchylenia się od dobrowolnego wykonania nałożonego obowiązku albowiem ich twierdzenia - mające uzasadniać zwłokę w tym zakresie, m. in. dotyczące ewentualnej sprzedaży działki, w żadnej mierze nie mają wpływu na prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Również powoływanie się przez skarżących na trudną sytuacje materialną, czy też zły stan zdrowia, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Z treści art. 121 p.e.a. nie można bowiem wywodzić, że organ ma obowiązek uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanych, zaś dobrowolne wykonanie obowiązku rozbiórkowego powoduje, że grzywna w celu przymuszenia staje się bezprzedmiotowa i nie podlega ściągnięciu (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Bd 635/07, Baza Orzeczeń LEX nr 494097). Za bezzasadny należało również uznać pogląd skarżących o konieczności uzależnienia wysokości nakładanej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego od wartości podlegających rozbiórce obiektów. Egzekucja obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego stanowi egzekucję obowiązku o charakterze niepieniężnym, nie stanowi zaś egzekucji należności pieniężnej odpowiadającej wartości obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce. Ponadto grzywna ma cechy środka przymuszającego, nie zaś środka zaspokajającego roszczenie. W sytuacji gdy zobowiązani grzywnę uiszczą, a obowiązek nadal nie zostanie wykonany, organ egzekucyjny winien nadal dążyć do jego wyegzekwowania w formie wykonania zastępczego na koszt zobowiązanych. Z tych względów wartość przedmiotowych obiektów budowlanych, jak również okoliczności mające wpływ na ich wycenę (nietrwałe związanie z gruntem oraz upływ czasu) nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona w przedmiotowej sprawie na skarżących w wysokości 5.000 zł spełnia wymogi ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wybór tego środka egzekucyjnego, jak również wysokość nałożonej grzywny, odpowiadają rodzajowi nałożonego obowiązku oraz zostały wyczerpująco umotywowane w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji. Wskazać w tym miejscu należy, że górną granicą wysokości grzywny w celu przymuszenia, która mogła zostać nałożona w przedmiotowej sprawie jest kwota 5.000 zł. Granica ta uległa podwyższeniu na mocy art. 94 pkt 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 roku o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.), która weszła w życie w dniu 1 lipca 2007 roku. Ustawa ta zawiera jednak w art. 112 przepis przejściowy, zgodnie z którym do egzekucji wszczętych na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 26 § 1 p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z art. 26 § 5 pkt 1 p.e.a. wynika nadto, iż wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanym odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie tytuł wykonawczy został wystawiony w dniu 24 sierpnia 2004 roku i doręczony pełnomocnikowi zobowiązanych w dniu 2 września 2004 roku, to jest przed dniem wejścia w życie ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, co oznacza, że wobec skarżących znajdował zastosowanie art. 121 § 2 p.e.a. w brzmieniu określającym górną granicę grzywny na kwotę 5.000 zł. Nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości było w niniejszej sprawie uzasadnione uporczywym uchylaniem się przez skarżących od wykonania rozbiórki przedmiotowych obiektów budowlanych i brakiem woli rzeczywistego i dobrowolnego wykonania tego obowiązku. Na wysokość grzywny miała również wpływ, podnoszona przez organ odwoławczy, jednorazowość tego środka egzekucyjnego (art. 121 § 4 p.e.a.), która powoduje, że grzywna winna zostać ustalona w taki sposób, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni zatem celowym zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości, jako uzasadnionej formy nacisku, mającego na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 kwietnia 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 907/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W stosunku do obowiązku egzekwowanego w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym organy prawidłowo zastosowały przepisy art. 121 §§ 1, 2 i 4 p.e.a.. Wskazywany przez skarżącego w skardze przepis art. 121 § 5 p.e.a. nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, ponieważ egzekwowany obowiązek - co pozostawało poza sporem, dotyczył przymusowej rozbiórki obiektów budowlanych o konstrukcji drewnianej, nietrwale związanych z gruntem, czyli innych niż budynek obiektów budowlanych, a tylko budynków dotyczy regulacja art. 121 § 5 p.e.a. Wyjaśnić przy tym należy skarżącemu, że gdyby dopuszczalne było w niniejszej sprawie zastosowanie reguły z art. 121 § 5 p.e.a. do określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, grzywna zostałaby wymierzona w kwocie kilkakrotnie wyższej od orzeczonej . Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem i z tych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako bezzasadną oddalił.