II SA/Gd 88/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy z dnia 4 sierpnia 2006 r., nr [...]. Decyzją z dnia 4 sierpnia 2006r. Nr [...] Burmistrz odmówił na podstawie art. 104 Kpa oraz art. 5 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992) F. M. prawa do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 583,00 zł. W przypadku gdy miesięczny dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 48,00 zł, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Ze złożonej dokumentacji wynika, że przeciętny miesięczny dochód w rodzinie wnioskodawcy za 2005 r. wyniósł 2664,75 zł i przekroczył dochód warunkujący prawo do zasiłku rodzinnego o 144,75zł, a więc o kwotę wyższą niż wynosi najniższy zasiłek rodzinny tj. 48,00 zł. W związku z tym, prawo do zasiłku rodzinnego nie przysługuje. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł F. M. kwestionując sposób obliczenia dochodu rodziny na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy. Stwierdził, że taki sposób przeliczania dochodu jest niekorzystny dla wielodzietnych rodzin. I tak osobie uczącej się dochód może wzrosnąć z kwoty 504zł do kwoty 552zł (504+48 = 552), w rodzinie trzyosobowej dochód może wzrosnąć w przypadku kontynuacji do kwoty 520zł, w przypadku rodziny pięcioosobowej dochód może wzrosnąć tylko do kwoty 513zł, a w dziewięcioosobowej do kwoty 509zł. Decyzją z dnia 5 grudnia 2006r. nr 3300/06 Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 3 pkt 1, 2, 10, 11, art. 4, art.5 ust.1 i 3, art.8, art.20 ust. 2 i 3, art.23, art.47 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006r. nr 139, poz.992, ze zm.), §2, § 15 ust. 1, rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. nr 105, poz.881, ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2006r. nr 130, poz.903) utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art.4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny ma na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka. Prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków przysługuje rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka (art.4 ust.2 pkt 1). W myśl przepisu art.6 ust. 1 ustawy zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2, do ukończenia przez dziecko: 1) 18 roku życia lub 2) nauki w szkole, jednak nie dłużej niż do ukończenia 21 roku życia, albo 3) 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasiłek rodzinny przysługuje osobie uczącej się w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia (ust. 1 a). Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, rozpoczęcia roku szkolnego (art.8 pkt 4a i 6). Zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. (art. 5 ust. 1). W przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art.5 ust.3). Dochód rodziny w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art.3 pkt 2). W rozumieniu powołanej ustawy dochód oznacza m.in., po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (art.3 pkt 1 lit. a). Przepis § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, stanowi, że w przypadku gdy członek rodziny osiąga dochody podlegające opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, dochód członka rodziny pomniejsza się: o podatek należny, składki na ubezpieczenia społeczne oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z materiału dowodowego wynika, że rodzina F. M. składa się z 5 osób. Dochód rodziny w 2005r. wyniósł 31976,96 zł. Miesięczny dochód rodziny wyniósł 2664,75 zł. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł zatem 532,95 zł. Z powyższego wynika, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę, o której mowa w art.5 ust. 1 (tj. kwotę 504,00 zł.). Jak wynika z powyższego organ I instancji prawidłowo wyliczył dochód rodziny. Dochód rodziny przekracza również kwotę, o której mowa w art.5 ust.3 ww. ustawy, uprawniającą rodzinę do zasiłku rodzinnego, gdyż kwota przekroczenia jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego. Najniższy zasiłek rodzinny wynosi obecnie 48 zł. Przeciętny miesięczny dochód rodziny wynosił 2664,75 zł. Zatem 2664,75 zł. - (504 zł. x 5 osób) = 144,75 zł. Kwota przekroczenia jest zatem wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego. Wynika z tego, że strona nie jest uprawniona do przyznania zasiłku rodzinnego oraz wnioskowanych dodatków do zasiłku rodzinnego. Dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują tylko wówczas, gdy osoba jest uprawniona do zasiłku rodzinnego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego F. M.domagając się skontrolowania prawidłowości decyzji organów. Skarżący nie zgodził się z przyjętą przez organy interpretacją definicji dochodu z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że odmówiono mu przyznania zasiłku rodzinnego, pomimo że dochód miesięczny w przeliczeniu na członka rodziny za 2005r. wyniósł 531 zł, a zdaniem skarżącego dochód ten mógł wzrosnąć nawet do kwoty 552zł ( 504 + 48zł) bez utraty prawa do świadczeń. Ustawodawca za jedyne i uczciwe kryterium przyznania zasiłków uznał przeliczenie dochodu miesięcznie na osobę, co wynika z art. 5 pkt 1. Gdyby ustawodawca zróżnicował kryterium dochodowe w zależności od liczby członków rodziny, to zawarłby to w art. 5 ust. 1, a nie przyjmował tylko jednej kwoty (504 zł) dla osoby uczącej się oraz dla rodzin. Interpretacja organów powoduje, że tylko osoba ucząca się może uzyskać maksymalny wzrost dochodu z 504 zł do 552zł, zaś z pozostałych przykładów podanych w odwołaniu wyraźnie widać, że wraz ze wzrostem liczby członków rodziny obniża się dochód jaki mogą uzyskać członkowie tej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kryteria nabywania prawa do świadczeń rodzinnych wraz z należnymi dodatkami, zasady ich ustalania, przyznawania oraz z wypłacania tych świadczeń zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504 zł, natomiast w przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o umiarkowanym albo o znacznym stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 583,00 zł (ust. 2 art. 5). Natomiast art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że w przypadku, gdy dochód rodziny lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. W niniejszej sprawie powstało zagadnienie prawne dotyczące interpretacji pojęcia "dochód rodziny", którym posługuje się art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W kwestii tej występują w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności. Mianowicie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 631/06 uznał, że dochód rodziny oznacza sumę dochodów uzyskanych przez wszystkich członków rodziny. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach sygn. akt I SA/Wa 1778/04 (baza LEX 188735 ), I SA/Wa 191/06 (baza LEX 197471), I SA/Wa 1469/04 (baza LEX 192954) uznał, iż "dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w szczególności, że pojęcie "dochód rodziny" występujące w art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowane samodzielnie, w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, gdzie jest mowa o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę jako kryterium uzasadniającym przyznanie zasiłku rodzinnego. "Dochód rodziny", o którym mowa w art. 5 ust. 3 winien być rozumiany jako dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, o którym mowa w art. 5 ust. 1. Za celowością takiej interpretacji przemawia umiejscowienie obu unormowań w jednym artykule ustawy regulującym zasady przyznawania zasiłku rodzinnego, a więc wzgląd na wewnętrzną spójność aktu prawnego. Skoro w ust. 3 mowa jest o przypadku, gdy wskazany tam dochód przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, to dochód ten winien być ustalony w ten sam sposób jak przy ustalaniu spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 ustawy. Nadto wskazał, że zastosowana przez organy administracji publicznej rozpatrujące wniosek skarżącego interpretacja art. 5 ust. 3 prowadzi do naruszenia zasady równości. Szczególnie uprzywilejowaną pozycję przy przyjętym rozumieniu tego przepisu uzyskuje osoba ucząca się, zaś w przypadku rodzin następuje również niczym nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w zależności od liczebności danej rodziny. Takie skutki daje przyjęcie rozumienia pojęcia "dochód rodziny" użytego w tym przepisie w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy, co nie wydaje się być zamierzone przez ustawodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 sygn. akt I SA/Wa 1778/04, Baza LEX 188735). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości poglądy wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywołanych powyżej wyrokach. Prawidłowa systemowa wykładnia art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych musi bowiem uwzględniać treść ust. 1 tegoż artykułu, który odwołuje się do dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę. Również w art. 5 ust. 2 ustawy mowa jest o dochodzie rodziny w przeliczeniu na osobę. W przypadku gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o niepełnosprawności o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności kryterium dochodowe podwyższone jest do kwoty 583 zł w przeliczeniu na osobę. Brak jest przy tym racjonalnego uzasadnienia do przyjęcia, że w przepisie art. 5 ust. 3 chodzi o dochód rodziny w rozumieniu definicji ustawowej zawartej w art. 3 pkt 2 tejże ustawy. Taka interpretacja kłóci się natomiast z zasadami równości i sprawiedliwości społecznej wyrażonymi w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. W konsekwencji uznać należy, że zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczy kwotę uprawniającą do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, zasiłek rodzinny przysługuje, pod warunkiem, że przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Natomiast w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Rozpatrując wniosek skarżącego w pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy spełnia kryteria dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego. Organy prawidłowo ustaliły wysokość dochodu rodziny w trybie określonym w art. 47 ust. 2 ustawy opierając się na zaświadczeniu o dochodzie wydanym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Miesięczny dochód w przeliczeniu na osobę w rodzinie wyniósł 532,95 zł, a więc przekroczył kwotę 504 zł określoną w art. 5 ust. 1 omawianej ustawy. Przekroczenie dochodu całej rodziny wyniosło 144,75 zł, a zatem więcej niż najniższy zasiłek wynoszący 48 zł. Na tej podstawie organy obu instancji uznały, że wnioskowane przez stronę świadczenia nie mogą zostać przyznane. Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji zapadły z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni art. 5 ust. 3 w zakresie pojęcia "dochód rodziny". W konsekwencji zaś tego doszło do naruszenia przepisów postępowania, gdyż sprawa nie została wyjaśniona w zakresie wynikającym z treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.