II SA/Gd 88/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Patrycja Czupyt po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2025 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 20 listopada 2024 r., nr WI-I.7840.1.181.2024.KM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę w zakresie, w jakim dotyczy ona rozstrzygnięcia o odwołaniu skarżącego T. M. zawartego w zaskarżonej decyzji, 2. odrzuca skargę w pozostałym zakresie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Decyzją z 29 lipca 2024 r. Prezydent Miasta Gdańska (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] (dalej: "Inwestor") pozwolenia na budowę zespołu dwóch garaży siedmiostanowiskowych wraz z niecką retencyjno-odparowującą i niezbędną infrastrukturą oraz rozbiórkę sześciu obiektów budowlanych i częściową rozbiórkę jednego obiektu na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. B., D. C., A. K., T. M., A. P. i Z.". Decyzją z 20 listopada 2024 r. Wojewoda Pomorski (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572) - dalej: "k.p.a.", umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zdaniem organu odwoławczego z regulacji tej jasno wynika, że prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Dlatego też, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, to organ ten w pierwszej kolejności powinien je zbadać pod względem formalnoprawnym, a więc czy zostało ono wniesione prawidłowo, a w szczególności, czy zostało wniesione przez uprawniony podmiot, tj. stronę postępowania. Wojewoda wskazał następnie, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określa art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę jest art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", w myśl którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, o jakim mowa w art. 3 pkt 20 tej ustawy, jako stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda podniósł, że w niektórych przypadkach oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zatem stroną postępowania jest osoba, której nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji i która posiada interes prawny lub obowiązek do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona tego postępowania. Podkreślono, że koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, aby był on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Zaznaczono, że od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa dwóch budynków garaży dla samochodów osobowych, składających się z siedmiu oddzielnych boksów garażowych (każdy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną) oraz budowa niecki retencyjno-odparowującej. Projektowane budynki są jednokondygnacyjne, niepodpiwniczone, o powierzchni 305 m2, długości 24,21 m, szerokości 6,30 m i zmiennej wysokości od 2,45 m do 2,60 m, oraz z płaskim dachem o kącie nachylenia około 2%. Wjazd na teren placu przed garażami istnieje, zaś dojazd od działki inwestycyjnej nr [...] do drogi publicznej ul. [...] jest pośredni i ma się odbywać istniejącym układem komunikacyjnym poprzez teren dróg wewnętrznych (działki nr [...] i [...]) oraz działkę nr [...]. W ramach inwestycji planowana jest także rozbiórka kolidujących z inwestycją obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, w tym sześciu pawilonów handlowych i częściowo jednego pawilonu wraz z obsługującymi je fragmentami zewnętrznych instalacji wodno-kanalizacyjnej, elektrycznych i oświetleniowych oraz nawierzchnią betonową i ogrodzeniem. Wojewoda podał następnie, że ze znajdującej się w aktach sprawy organu pierwszej instancji informacji z operatu ewidencyjnego wynika, iż działka inwestycyjna nr [...] jest własnością Gminy Miasta G., w użytkowaniu wieczystym Inwestora. Działka ta jest zurbanizowana i zabudowana pawilonami handlowymi, przeznaczonymi w ramach niniejszego zamierzenia budowlanego do rozbiórki. Działka sąsiaduje bezpośrednio: od strony północnej z niezabudowaną działką nr [...], po której odbywa się częściowo dostęp do drogi publicznej i która stanowi współwłasność Inwestora wraz z osobami fizycznymi (właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]), od strony północno-wschodniej z działką nr [...] - własność Gminy Miasta G., od wschodu z działką nr [...] - własność Inwestora, oraz od strony zachodniej i od strony południowej z działkami drogowymi nr [...]-[...]- wszystkie we własności Skarbu Państwa. Najmniejsza odległość projektowanych budynków garaży od granicy działki wynosi 4,78 m, tj. od strony wschodniej - działki nr [...]. Jednocześnie najbliżej usytuowanym, w stosunku do projektowanych garaży, budynkiem jest budynek mieszkalny wielorodzinny na tej działce (tj. nr [...]), gdzie najmniejsza odległość projektowanego garażu od budynku wielorodzinnego wynosi 10,35 m. Organ odwoławczy wskazał, że po przeanalizowaniu akt sprawy organ pierwszej instancji uznał, iż przymiot strony postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje jedynie Inwestorowi, zaś odwołujący się: M. B., D. C., A. K., T. M., A. P. i Z. nie byli stronami postępowania w omawianej sprawie. Odnosząc się do odwołania T. M. Wojewoda podał, że zakwestionował on zasadność przedmiotowego zamierzenia budowlanego jako "mieszkaniec", stwierdzając, że Inwestor "mimo protestów mieszkańców, nie licząc się w ogóle z naszym zdaniem, koniecznie chce zniszczyć rynek (...) i wybudować tu garaże, które nawet nie pasują tu do otoczenia i będą szpecić tę okolicę (...)". Wojewoda wskazał, że T. M. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Odwołując się do judykatury organ odwoławczy zaznaczył, że warunkiem dopuszczenia właściciela wyodrębnionej nieruchomości lokalowej jako strony postępowania jest wykazanie, że może dojść do negatywnego oddziaływania na jego nieruchomość, np. poprzez dopuszczenie do realizacji określonych robót budowlanych. Właściciel lokalu spółdzielczego może zatem występować jako strona postępowania pod warunkiem, że wykaże własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy Wojewoda zwrócił uwagę, że działka nr [...] nie graniczy bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...], jest od niej oddzielona niezabudowaną działką nr [...] oraz oddalona o około 45 m (w najmniejszej odległości). Z kolei sam budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...] od projektowanych garaży na działce nr [...] oddalony jest o około 100 m, zaś od projektowanej niecki retencyjno-odparowującej o około 130 m. Z uwagi na znaczną odległość budynku mieszkalnego wielkorodzinnego przy ul. [...], w którym znajduje się ww. lokal mieszkalny nr [...], oraz parametry, funkcję planowanego zamierzenia inwestycyjnego i sposób zagospodarowania terenu działki inwestycyjnej nr [...], organ odwoławczy uznał, że działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym bardziej lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym zlokalizowanym na tej działce. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem żadnych ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości należącej do T. M. W ocenie Wojewody ww. nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o następujące przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.): § 12 (odległość projektowanego budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną), § 13 (przesłanianie), § 19 ust. 3 (odległość wjazdów do zamkniętego garażu w stosunku do okien budynku opieki zdrowotnej, budynku oświaty i wychowania, a także placów zabaw i boisk dla dzieci i młodzieży), § 29 (odprowadzanie wód opadowych), § 271-273 i § 276 (usytuowanie budynku z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe). Organ odwoławczy podniósł, że planowana inwestycja nie pozbawia nieruchomości T. M. dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, prąd, telekomunikacja) oraz dostępu do drogi publicznej. Zaznaczono, że T. M. nie posiada udziału w działce nr [...], po której planowany jest dojazd do terenu inwestycji, zaś udział taki posiada Inwestor. Wojewoda podkreślił, że nie znalazł innych przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, mogących stanowić źródło interesu prawnego T. M., z kolei sam odwołujący nie wykazał, aby inwestycja w sposób negatywny oddziaływała na jego nieruchomość. Innymi słowy, T.M. może bez przeszkód zabudować nieruchomość, lokal mieszkalny nr [...] w budynku przy ul. [...] w G., do której posiada tytuł prawny, zaś sąsiedztwo (niebezpośrednie) planowanej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - jej dopuszczalnej zabudowy, a tym samym nie można mu przyznać statusu strony omawianego postępowania administracyjnego. W skardze na decyzję Wojewody T. M. zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i tym samym stwierdzenie braku legitymacji procesowej po jego stronie. W oparciu o tak sformułowany zarzut Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zwrotu kosztów postępowania od organu na swoją rzecz. Wniesiono również o przeprowadzenie dowodu z zeznań Skarżącego na potwierdzenie okoliczności posiadania przez niego legitymacji procesowej w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz posiadania przez niego indywidualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego naruszonego decyzją Prezydenta z 29 lipca 2024 r. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie dowodu z zeznań A. P. na okoliczność: 1) posiadania przez Skarżącego indywidualnego i skonkretyzowanego interesu prawnego naruszonego decyzją Prezydenta z 29 lipca 2024 r., 2) prowadzenia przez A. P. na terenie działki nr [...] działalności o charakterze gospodarczym, jako głównego źródła utrzymania członków rodziny Skarżącego, 3) prowadzenia przez M. B. i D.C. na terenie działki nr [...] działalności o charakterze gospodarczym. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że jest członkiem spółdzielni mieszkaniowej "[...]", od wielu lat aktywnie uczestniczącym w jej funkcjonowaniu. Podniesiono, że dla właścicieli pawilonów i ich rodzin jest to źródło zarobkowania, a co za tym idzie utrzymania ich ognisk domowych. Zdaniem Skarżącego inwestycja planowana na części terenu wchodzącego w skład tzw. ryneczku jest niedostosowana do faktycznego stanu infrastruktury prowadzącej do działki nr [...]. Ponadto prowadzenie ekstensywnych prac budowlanych w ramach realizacji zamierzonej inwestycji, jak i jej późniejsze użytkowanie przez docelowych odbiorców, w połączeniu z pozostawioną infrastrukturą tzw. ryneczku, znacząco obniży poziom bezpieczeństwa użytkowania przez Skarżącego jego lokalu mieszkalnego, jego zdrowia i zmniejszy ogólne poczucie bezpieczeństwa. Podkreślono, że realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do wzmożonego ruchu samochodowego w obszarze ul. [...], ulicy o charakterze wewnętrznej ulicy osiedlowej, tym samym zwiększając emisję hałasu i substancji szkodliwych dla człowieka, obniżając poziom i komfort życia Skarżącego oraz bezpieczeństwo funkcjonowania jego i jego najbliższych w obszarze ul. [...] Również wprowadzenie potencjalnej, a odpowiadającej liczbie planowanych garaży, ilości pojazdów mechanicznych pozostających i poruszających się w obszarze przedmiotowej działki, doprowadzi do ogólnego obniżenia poczucia bezpieczeństwa rodziny Skarżącego, a tym samym ograniczenia jego i jego rodziny zdolności ekonomicznego funkcjonowania. Realizacja decyzji Prezydenta z 29 lipca 2024 r. w obecnym kształcie doprowadzi więc do znacznego rozstroju życia Skarżącego, jego potencjalnej ekonomicznej pauperyzacji i naruszenia jego praw z obszaru tzw. prawa sąsiedzkiego, wynikającego jednocześnie z jego praw jako użytkownika nieruchomości, czyli do komfortowego i bezpiecznego kształtowania swojego ogniska domowego i obszaru życiowego. Skarżący wskazał następnie, że zamknięcie pawilonów na tzw. ryneczku na rzecz planowanych garaży spowoduje zwiększenie bezrobocia. W pawilonach pracują bowiem osoby prowadzące działalność gospodarczą, tzw. drobni przedsiębiorcy. Działalność tych przedsiębiorców jest ich podstawowym źródłem utrzymania. W przypadku zamknięcia rynku stracą pracę. Skarżący zwrócił również uwagę, że jego osiedle jest zamieszkiwane przez bardzo dużą liczbę osób starszych, mających problem z poruszaniem się, którzy nie są w stanie zabezpieczyć sobie transportu do odległych galerii handlowych. Dokonują oni podręcznych zakupów na miejscowym ryneczku. Nie każda z tych osób ma możliwość wsparcia ze strony rodziny w zakresie codziennych zakupów. Przyjmując, za poglądami doktryny, że źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym są normy materialne należące do całego systemu prawa powszechnie obowiązującego, które obiektywizują interes indywidualny, Skarżący stwierdził, że posiada indywidualny, konkretny, aktualny i obiektywnie sprawdzalny interes prawny do występowania w przedmiotowym postępowaniu jako jego strona, a tym samym spełnia przesłanki wyrażone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, co daje mu legitymację procesową. Końcowo Skarżący zauważył, że przy tak dużej inwestycji, jaką planuje Inwestor, trzeba zaplanować odpowiednie drogi przeciwpożarowe. Ponadto wzmożony ruch samochodowy na ul. C. spowoduje zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa dla dzieci Skarżącego, w drodze do szkoły, na basen, do przychodni oraz na plac zabaw. Wiąże się to ze wzmożonym wydzielaniem spalin samochodowych. Wskazano, że najstarsi mieszkańcy bloku nr [...] korzystają z terenów zielonych znajdujących się tuż przed blokiem, często tam przesiadują i wspólnie spędzają czas, najczęściej w okresie letnim, spacerują również wokół ryneczku sami, jak również ze swoimi czworonożnymi pupilami, gdyż wokół ryneczku rosną ponad dwudziestoletnie drzewa dające przyjemny cień w lecie. Inwestycja wiąże się również z likwidacją tej zieleni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Pomorskiego z 20 listopada 2024 r., którą organ ten umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane m.in. przez T. M. odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 29 lipca 2024 r. zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany oraz udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] pozwolenia na budowę zespołu dwóch garaży siedmiostanowiskowych wraz z niecką retencyjno-odparowującą i niezbędną infrastrukturą oraz rozbiórkę sześciu obiektów budowlanych i częściową rozbiórkę jednego obiektu na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Wojewoda uznał bowiem, że odwołanie wniesione m.in. przez T. M. nie pochodzi od strony tego postępowania. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że merytoryczna ocena decyzji Prezydenta z 29 lipca 2024 r., tj. decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, pozostawała poza granicami niniejszej sprawy, gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy oceny dotyczącej braku posiadania przez Skarżącego przymiotu strony postępowania, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Z uwagi na to, że w przytoczonej wyżej regulacji ustawodawca nie określił przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracji publicznej. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - zarówno pozytywne, jak i negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowe może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyroki NSA: z 28 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 825/20, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2936/21, z 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2517/17, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko takie prezentowane jest również w doktrynie (zob. P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138). Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z przyczyn przedmiotowych (np. gdy sprawa ma charakter cywilny), jak i podmiotowych (np. gdy środek odwoławczy wniósł podmiot nie mający statusu strony postępowania). Należy również wskazać, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przytoczonej regulacji jasno wynika, że odwołanie od decyzji przysługuje tylko stronie postępowania. Inny podmiot nie posiada uprawnienia do skorzystania z tego środka zaskarżenia. W konsekwencji należy przyjąć, że osoba, która nie ma statusu strony postępowania administracyjnego zakończonego decyzją wydaną w pierwszej instancji nie może wnieść skutecznie odwołania (tak: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el., 2023). Osoba ta może mieć interes we wzruszeniu takiej decyzji, lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 4 lutego 1993 r. sygn. akt SA/Kr 558/92, Samorząd Terytorialny z 1993 r., nr 10, s. 78, z glosą R. Sawuły). Przy czym twierdzenie jednostki, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku daje podstawę do wszczęcia postępowania odwoławczego, a postępowanie to zakończy się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego wtedy, gdy twierdzenie jednostki nie znajduje podstaw w normach prawa materialnego (tak: G. Łaszczyca za B. Adamiak w komentarzu do art. 127 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, wyd. III, LEX, 2010). A zatem rolą organu odwoławczego we wstępnej fazie postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy odwołanie pochodzi od podmiotu legitymowanego. Ustalenie to ma fundamentalne znaczenie dla wyniku postępowania zainicjowanego odwołaniem, ponieważ jeśli organ stwierdzi niedopuszczalność odwołania, wówczas ma obowiązek wydać postanowienie, które kończy nie tylko fazę wstępną, lecz także jednocześnie ostatecznie całe postępowanie odwoławcze (art. 134 k.p.a.). Natomiast w sytuacji, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, wówczas obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania odwoławczego. W razie ustalenia, że strona nie ma interesu prawnego, organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (tak: A. Golęba [w:] H. Knysiak-Molczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2015, LEX, i cytowane tam orzecznictwo). Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko Wojewody, że podmiotową przesłanką skutecznego uruchomienia postępowania odwoławczego jest złożenie środka zaskarżenia przez uprawniony do tego podmiot, czyli stronę postępowania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a. W konsekwencji istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości stanowiska organu odwoławczego, który uznał, że Skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta z 29 lipca 2024 r. Oceniając powyższe stanowisko w pierwszej kolejności należy wskazać, że przymiot strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę jest uwarunkowany normą wynikającą z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu określony został w art. 3 pkt 20 tej ustawy, który stanowi, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Zatem przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. W judykaturze wskazuje się, że wyrazem dążenia do osiągnięcia swoistego kompromisu między interesem inwestora oraz indywidualnym interesem osób trzecich i interesem społecznym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., będącego podstawą nadania określonym podmiotom statusu strony w tym postępowaniu. W art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca ograniczył, w porównaniu z regulacją art. 28 k.p.a., zakres podmiotowy postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę przez, z jednej strony, wskazanie kategorii podmiotów uprawnionych do bycia stroną tego postępowania, z drugiej zaś - przez zdefiniowanie pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, które w założeniu miało ułatwić ustalenie interesu prawnego właściciela, użytkownika wieczystego oraz zarządcy sąsiednich nieruchomości (por. wyrok NSA z 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06). Wskazuje się również, że interes prawny uprawniający do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony musi znajdować oparcie w normie prawa materialnego dającej się zastosować w konkretnej sytuacji wobec konkretnego podmiotu prawa; interes musi być przy tym aktualny i realny (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z 24 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 432/20). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że co do zasady nie jest wykluczone oparcie legitymacji do brania udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę o przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r., poz. 1237) - dalej: "k.c.". Nie można bowiem wykluczyć, że te właśnie przepisy i wynikające z nich zakazy i nakazy skierowane m.in. do właścicieli sąsiadujących nieruchomości, w okolicznościach konkretnej sprawy, stanowić będą, jako przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, źródło związanych z projektowanym obiektem budowlanym ograniczeń w zagospodarowaniu sąsiedniego terenu (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3076/14). Nie ulega wątpliwości, że własność jest prawem gwarantowanym konstytucyjnie. Stosownie jednak do treści art. 64 ust. 3 Konstytucji RP prawo to może być ograniczone tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Sytuacja jednostki jako podmiotu własności nieruchomości poddana jest reglamentacji administracyjnoprawnej, której elementem jest regulacja Prawa budowlanego oraz - w ramach wyraźnej delegacji - aktów wykonawczych do tej ustawy. Wskazane unormowania prawa publicznego wprowadzają różnego rodzaju precyzyjnie określone ograniczenia w zakresie możliwości zabudowy nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Są to ograniczenia ilościowe, jakościowe, gabarytowe, a także ograniczenia przestrzenne w zakresie konieczności zachowania odpowiednich odległości zabudowy. Celem wprowadzenia tych normatywnych ograniczeń było nie tylko zapewnienie bezpieczeństwa w budownictwie, ale także ochrona interesu publicznego oraz ochrona interesu indywidualnego podmiotów mających tytuł prawny do nieruchomości pozostającej w zakresie oddziaływania obiektu (inwestycji). Zakres oddziaływania obiektu wyznaczany jest indywidualnie przez zastosowanie wskazanych wyżej normatywnych ograniczeń. Z drugiej strony te ograniczenia normatywne gwarantują realizację wolności zabudowy tym inwestorom, których zamierzenie inwestycyjne ich nie przekracza. Wskazane regulacje administracyjnoprawne stanowią lex specialis wobec regulacji prawa cywilnego i one, a nie ogólnie rozumiane prawo cywilne, wyznaczają przesłanki uzyskania przez konkretny podmiot statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Opolu z 17 lutego 2022 r. sygn. akt II SA/Op 515/21). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Skarżący nie wykazał, w jaki sposób prawo korzystania z jego nieruchomości (lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym na działce nr [...] przy ul. [...] w G.) zostanie naruszone lub ograniczone przez realizację inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch garaży siedmiostanowiskowych wraz z niecką retencyjno-odparowującą i niezbędną infrastrukturą oraz rozbiórce sześciu obiektów budowlanych i częściowej rozbiórce jednego obiektu na działce nr [...] przy ul. [...] w G. Analiza treści pism składanych w toku postępowania administracyjnego, odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i skargi na decyzję organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że Skarżący posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Z nadesłanych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy (w tym dokumentacji projektowej) wynika, że Inwestor planuje budowę zespołu dwóch garaży dla samochodów osobowych, składających się z siedmiu oddzielnych boksów garażowych (każdy wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną) oraz budowę niecki retencyjno-odparowującej. Projektowane budynki są jednokondygnacyjne, niepodpiwniczone, o powierzchni 305 m2, długości 24,21 m, szerokości 6,30 m i zmiennej wysokości od 2,45 m do 2,60 m oraz z płaskim dachem o kącie nachylenia około 2%. Wjazd na teren placu przed garażami istnieje, zaś dojazd od działki inwestycyjnej nr [...] do drogi publicznej ul. C. jest pośredni i ma się odbywać istniejącym układem komunikacyjnym poprzez teren dróg wewnętrznych (działki nr [...] i [...]) oraz działkę nr [...]. W ramach inwestycji planowana jest także rozbiórka obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, w tym sześciu pawilonów handlowych i częściowo jednego pawilonu wraz z obsługującymi je fragmentami zewnętrznych instalacji oraz nawierzchnią betonową i ogrodzeniem. Ze znajdującej się w aktach sprawy informacji z operatu ewidencyjnego wynika, że działka inwestycyjna nr [...] jest własnością Gminy Miasta G., w użytkowaniu wieczystym Inwestora. Działka ta jest zurbanizowana i zabudowana pawilonami handlowymi, przeznaczonymi w ramach niniejszego zamierzenia budowlanego do rozbiórki. Działka nr [...] sąsiaduje bezpośrednio: od strony północnej z niezabudowaną działką nr [...], po której odbywa się częściowo dostęp do drogi publicznej i która stanowi współwłasność Inwestora wraz z osobami fizycznymi (właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...]), od strony północno-wschodniej z działką nr [...] - własność Gminy Miasta G., od wschodu z działką nr [...] - własność Inwestora, oraz od strony zachodniej i od strony południowej z działkami drogowymi nr [...]-[...] - wszystkie we własności Skarbu Państwa. Najmniejsza odległość projektowanych budynków garaży od granicy działki wynosi 4,78 m, tj. od strony wschodniej - działki nr [...], najbliżej usytuowanym, w stosunku do projektowanych garaży budynkiem jest budynek mieszkalny wielorodzinny na działce nr [...], gdzie najmniejsza odległość projektowanego garażu od budynku wielorodzinnego wynosi 10,35 m. Mając powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko Wojewody, że Skarżący nie posiada indywidualnego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, gdyż brak jest przepisu prawa materialnego, który ograniczałby zagospodarowanie, czy też użytkowanie jego nieruchomości (co szczegółowo przeanalizował Wojewoda na s. 5-6 uzasadnienia decyzji z 20 listopada 2024 r). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że Skarżący w żaden sposób nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego, koncentrując się na próbie wykazania naruszenia interesu faktycznego przez sporną inwestycję. Skarżący nie wskazał żadnego konkretnego naruszenia przepisu prawa materialnego, który ograniczałby w sposób realny i konkretny korzystanie z jego nieruchomości. Podnoszone przez Skarżącego okoliczności mogą być uznane za ewentualne naruszenie jego interesu faktycznego, a nie interesu prawnego. Posadowienie spornego obiektu będzie zrealizowane w odległościach przewidzianych obowiązującymi przepisami (co wykazał Wojewoda na s. 6 zaskarżonej decyzji), a inwestycja zgodna jest z wymaganiami ochrony środowiska. Wobec tego brak jest okoliczności, z których można byłoby wyprowadzić wniosek, że pomimo sąsiedztwa (niebezpośredniego) nieruchomości Skarżącego z terenem inwestycji projektowana zabudowa będzie oddziaływała na jego nieruchomość, wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że brak jest podstaw prawnych w świetle art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, aby uznać, że Skarżący jest legitymowany do tego, aby brać udział w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Prezydenta z 29 lipca 2024 r. w charakterze strony. Odnosząc się do tej części uzasadnienia skargi, w której Skarżący wskazywał na kwestie dotyczące zwiększenia bezrobocia i pauperyzacji zarówno swojej rodziny, jak i pozostałych właścicieli pawilonów handlowych, które w ramach planowanej inwestycji zostaną zlikwidowane, należy podkreślić, że sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji publicznej kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd administracyjny nie może kierować się względami słuszności, celowości czy zasadami współżycia społecznego (zob. wyrok NSA z 25 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1403/08). Należy zauważyć, że Skarżący - mimo że nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji - nie jest pozbawiony ochrony prawnej w związku z ewentualnym negatywnym jej oddziaływaniem na wykonywanie prawa własności swojej nieruchomości. Okoliczności związane ze stosowaniem art. 140 i art. 144 k.c. stanowią ze swej natury sprawę cywilną i w związku z tym, niezależnie od postępowania administracyjnego w sprawie o pozwolenie na budowę, Skarżący może z roszczeniami wynikającymi z tych przepisów wystąpić na drogę sądową przed sądem powszechnym. Odnosząc się końcowo do sformułowanego w skardze wniosku dowodowego należy wskazać, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W piśmiennictwie oraz orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji (zob. J. P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2010, s. 265 oraz wyrok NSA z 30 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 202/20). W myśl art. 133 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do zasady na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Jedynie w drodze wyjątku sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania przez organy administracji publicznej norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie. W judykaturze wskazuje się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To z kolei oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, że sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (zob. wyrok NSA z 23 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2747/14). Z art. 106 § 3 P.p.s.a. wprost wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodu z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, np. dowodu z zeznań świadka, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Wniosek skargi w tym zakresie nie zasługiwał więc na uwzględnienie. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w zakresie, w jakim dotyczy ona rozstrzygnięcia o odwołaniu skarżącego T.M. zawartego w zaskarżonej decyzji. Z uwagi na to, że decyzją z 20 listopada 2024 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane nie tylko przez T. M., ale również przez M. B., D. C., A. K., A. P. i Z", zaś skargę na tę decyzję wniósł wyłącznie T. M. zaskarżając ją w całości, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., odrzucił skargę w pozostałym zakresie.[pic]