II SA/Gd 89/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2023 r. nr SKO Gd/4873/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej K. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarga K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 24 listopada 2023 r. o nr SKO Gd/4873/23 utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy Tczewa z dnia 20 lipca 2023 r. o nr 8252.158.2023.WG w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, została wniesiona w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z dnia 10 maja 2023 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką G. J. wystąpiła córka K. G. Z akt sprawy wynika, że niepełnosprawna legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Tczewie z dnia 6 października 2021 r., w którym to G. J. została uznana za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 sierpnia 2021 r., a orzeczenie zostało wydane na stałe. Z załączonego do wniosku pisma wynika również, że niepełnosprawna jest wdową, rodzice nie żyją, ma trójkę dzieci. W załączonym do wniosku wykazie czynności skarżąca wskazuje, że: o około godziny dziewiątej rano dojeżdża do miejsca zamieszkania matki, przygotowuje śniadanie oraz herbatę, podaje leki, mierzy poziom cukru oraz ciśnienie krwi. Potem spędzają czas na rozmowach. Przygotowuje ubrania, codziennie sprząta, robi zakupy, od potrzeby robi pranie. Następnie przygotowuje drugie śniadanie. Towarzyszy także podczas spacerów, w trakcie których niepełnosprawna korzysta z balkoniku do poruszania się. Przygotowuje obiad, ponownie mierzy ciśnienie, spędza czas na rozmowach, podaje podwieczorek, kolacje oraz leki. O godzinie osiemnastej skarżąca wraca do swojego miejsca zamieszkania. W razie potrzeby pozostaje z matka na noc. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Tczewie pismem z dnia 12 lipca 2023 r. poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G., że nie ma możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania niepełnosprawnej. Jak wskazano pracownik socjalny udał się wielokrotnie pod wskazany adres, jednak nie zastano nikogo w mieszkaniu, nikt nie otworzył drzwi. W dniu 18 lipca 2023 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Z ustaleń pracownika wynika, że niepełnosprawna prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jednak nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Niepełnosprawna cierpi na nadciśnienie, cukrzycę, zwyrodnienie stawów, niedosłuch, niedowidzenie oraz otępienie, przeszła również złamanie kręgosłupa. Pozostaje pod stałą kontrolą lekarza rodzinnego. Zdaniem pracownika socjalnego skarżąca sprawuje stałą pomoc i opiekę nad matką. Jako czynności wykonywane na rzecz niepełnosprawnej wskazano: wykonywanie wszelkich czynności do zapewnienia higieny osobistej i higieny pomieszczeń, kontakt z lekarzem, realizacja recept, nadzór nad tabletkami przyjmowanymi przez matkę, załatwianie wszelkich spraw urzędowych, kontrola opłat stałych oraz robienie zakupów. Decyzją z dnia 20 lipca 2023 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Tczewie z siedzibą w G. działając z upoważnienia Wójta Gminy Tczew odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W uzasadnieniu wskazał, że rozmiar i zakres opieki nie wymusza na wnioskodawcy niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jak podaje organ niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, porusza się przy balkoniku. Samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez wnioskodawczynię oraz przygotowane leki. Czynności opiekuńcze związane z matką to pomoc przy utrzymaniu higieny, częściowo wymaga pomocy w zakresie załatwiania potrzeb fizjologicznych oraz w ubieraniu/rozbieraniu. Pozostałe czynności wskazane przez wnioskodawczynię, takie jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, realizacja recept, umawianie wizyt lekarskich, są czynnościami, którymi przy właściwej organizacji strona może podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności związane z opieką nad matką nie są czynnościami o bardzo czasochłonnym charakterze i nie świadczą zarazem o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad matką. Część wskazanych czynności nie jest i nie musi być wykonywana codziennie. Czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad matką, nie zajmują stale czasu wnioskodawczyni, są realizowane w pewnych odstępach czasu jak. np. przygotowywanie posiłków, leków, pomoc w czynnościach higienicznych i nie świadczą o stałym i tak dużym zaangażowaniu wnioskodawczyni wykonującej opiekę nad niepełnosprawną matką, by nie można było podjąć zatrudnienia. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. W odwołaniu zarzuciła decyzji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z dniem 24 listopada 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję, w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że były trudności z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, gdyż z pisma nr PŚ.460.173.2023.C pracownika socjalnego z dnia 12 lipca 2023 r. informującego organ I instancji, że jego wielokrotne skierowanie się na miejsce zamieszkania niepełnosprawnej, w celu weryfikacji spełnienia warunków przyznania dla jej córki świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki i związanego z tą opieką rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nie odniosło skutku. Mimo wielokrotnego udania się pod wskazany we wniosku adres osoby niepełnosprawnej nie zastano nikogo, nikt nie otworzył drzwi, jak podał pracownik socjalny. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji właściwie ustalił niespełnienie warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jak stwierdził rozmiar i zakres opieki nie wymusza na wnioskodawczyni niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy, skoro niepełnosprawna nie jest osobą leżącą, porusza się przy balkoniku, samodzielnie spożywa posiłki przygotowane przez córkę i leki przez nią przygotowane. Ponadto organ II instancji wskazał, że iż opieka nie mogła być stała w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j. t. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm.), dalej u.ś.r., skoro wnioskodawczyni mieszka w innej miejscowości w odległości 12 km od miejsca zamieszkania jej matki, prowadzi własne gospodarstwo domowe, zajmuje się też własną rodziną (ubezpieczona przy mężu). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu z normami prawnymi - proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu i na podstawie ustalonego przez organy stanu faktycznego. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd - jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną, z wyjątkiem skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Z uwagi na zawarcie odpowiedniego wniosku w skardze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 u.ś.r., w którym szczegółowo określono wymogi, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z powyższych unormowań wynika, że zasadniczym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest to, aby opiekun osoby niepełnosprawnej nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18). Niewątpliwie matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem stałej lub długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o niepełnosprawności w sposób wiążący określa zakres niezbędnej pomocy osobie niepełnosprawnej, którego nie mogą kwestionować organy orzekające o świadczeniach pielęgnacyjnych. Jak wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji z przeprowadzonego postępowania dowodowego wynika, że były trudności z przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego. Według pisma pracownika socjalnego z dnia 12 lipca 2023 r. udał się on wielokrotnie pod wskazany adres, jednak nie zastano nikogo w mieszkaniu, nikt nie otworzył drzwi. Brak jest jednak jakichkolwiek dowodów wskazujących na to, czy próby te podjęto w sposób właściwy. Nie można z materiału zebranego w sprawie odczytać, czy strona została poinformowana o planowanym przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego albo poinformowana o nieskutecznych próbach przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie podjęto też żadnych prób kontaktu w celu ustalenia możliwego terminu przeprowadzenia wywiadu. Z ustalonego stanu faktycznego nie można wnioskować, czy zaszły bądź nie po stronie skarżącej okoliczności faktycznie uniemożliwiające jego przeprowadzenie. Nie wskazane została także daty i godziny podjęcia tych prób. Ze złożonego oświadczenia załączonego do wniosku o przyznanie świadczenia wynika, że skarżąca ma ustaloną rutynę wychodzenia wraz z niepełnosprawną na spacer. Mamy w tej sprawie do czynienia z osobą niepełnosprawną, cierpiącą na różne dolegliwości, mogły więc nastąpić takie okoliczności, jak wizyta u lekarza. Prawdopodobnym więc jest, że próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego nastąpiły w momencie usprawiedliwionej nieobecności skarżącej oraz jej matki, a przedmiotowej sprawie brak jest dowodów, które mogły by temu zaprzeczyć. Konkludując oparcie przez organ decyzji na trudnościach w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego należy uznać za istotne naruszenie prawa. Istotnym jest wskazanie, że niepełnosprawna fatycznie zamieszkuje pod wskazanym adresem. Świadczy o tym fakt, że ostatecznie udało się przeprowadzić wywiad środowiskowy z nią w jej miejscu zamieszkania. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. poz. 893) w przypadku przeprowadzania wywiadu w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 107 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy, wywiad przeprowadza się z osobą deklarującą sprawowanie faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera świadczenie, w miejscu sprawowania tej opieki, w obecności osoby, nad którą jest sprawowana faktyczna opieka. W przedmiotowej sprawie wywiad środowiskowy z dnia 18 lipca 2023 r. przeprowadzono jedynie z niepełnosprawną, bez obecności skarżącej. Tym samym uniemożliwiło to stronie wnioskującej odniesienia się do jego treści, co także mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego w żaden sposób nie można ustalić, czy skarżąca jest osobą zdolną do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest jedynie obowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki. Opieka ta musi stanowić oczywistą przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej - powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W każdym razie związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (wyrok NSA z 28.8.2019 r. I OSK 940/19, Lex 2778880; wyrok WSA w Białymstoku z 30.04.2020 r. II SA/Bk 133/20, LEX nr 3018171; wyroki WSA w: Krakowie z 26.5.2020 r. III SA/Kr 346/20, Lex 3021647; Olsztynie z 30.6.2020 r. II SA/Ol 211/20, Lex 3033857; Poznaniu z 1.7. 2020 r. IV SA/Po 451/20, Lex 3055973). Takich ustaleń w zaskarżonej decyzji brak. Na marginesie należy też dodać, że samo zamieszkiwanie skarżącej w innym miejscu niż niepełnosprawna nie może być podstawą uznania braku wystąpienia przesłanki związku przyczynowo - skutkowego. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wymaga od opiekuna wspólnego zamieszkiwania z osobą niepełnosprawną. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ nie może więc tworzyć nowych negatywnych przesłanek przyznania prawa do świadczenia. Mając na względzie powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na treść decyzji. Uznając więc, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 ze zm.).