II SA/Gd 90/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 18 grudnia 2024 r., nr SKO Gd/2713/24 w przedmiocie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz R. K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r. nr SKO Gd/2713/24 w przedmiocie opinii w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy N. postanowieniem z 17 kwietnia 2024 r. nr RGK.670.1.2.2024.AGW zaopiniował negatywnie wniosek R.K. w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu kościerskiego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren działek nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym N., gmina N., na których planowane jest przedmiotowe przedsięwzięcie, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy N. z dnia 28 lipca 2009 r. nr XXXI/157/2009. W planie tym działka nr [...] przeznaczona jest pod teren rolny i eksploatacji kruszywa oraz teren rolny, natomiast działka nr [...] przeznaczona jest pod teren rolny i eksploatacji kruszywa, teren zabudowy zagrodowej oraz w niewielkiej części pod teren ulicy lokalnej. W związku z tym planowane zamierzenie nie jest zgodne z zapisami miejscowego planu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku rozpoznając zażalenie skarżącego postanowieniem z 18 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Wójta Gminy N. z 17 kwietnia 2024 r. Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach właściwy organ wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Skarżący zwrócił się do Starosty Kościerskiego o wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów na działkach nr [...] i [...] w N.: betonu i gruzu betonowego, gruzu ceglanego, odpadów innych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia, odpadów z remontów i przebudowy dróg, gleby i ziemi, w tym kamienie, urobek z pogłębiania, tłuczeń torowy (kruszywo). Kolegium ustaliło, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], natomiast z wypisu z rejestru gruntów z 15 października 2019 roku wynika, że skarżący nie jest właścicielem działki nr [...], która stanowi własność innej osoby fizycznej. Zatem Starosta Kościerski w ramach toczącego się postępowania o wydanie zezwolenia dotyczącego przetwarzania odpadów powinien był ustalić, czy wnioskodawca posiada aktualnie tytuł prawny do działki nr [...]. Niezależnie od tego Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że planowane zamierzenie jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi podstawę do negatywnego zaopiniowania wniosku skarżącego. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że decyzją z 2015 roku skarżący otrzymał zezwolenie na przetwarzanie odpadów, gdyż niniejsza sprawa stanowi odrębną sprawę administracyjną. R.K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 18 grudnia 2024 r. wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji z 17 kwietnia 2024 r., zarzucił organowi naruszenie art. 41 ust. 1, ust. 6a oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości położonej w N. oznaczonej jako działki gruntu o numerach [...] i [...] wyłączają możliwość przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu kościerskiego, które mają być wykorzystane do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, czyli do rekultywacji, prowadzonej w związku z zakończeniem eksploatacji złoża na działkach nr [...] i [...], podczas gdy nie tylko na obszarach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "O" dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że działalność na działkach nr [...] i [...] prowadzi od kilkunastu lat na podstawie wydanych koncesji związanych z eksploatacją złoża oraz decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 16 marca 2015 r. dotyczącej przetwarzania odpadów budowlanych. Upływ terminu obowiązywania tej decyzji oraz kolejne zmiany zapisów ustawy o odpadach spowodowały, że od kilku lat stara się o wydanie kolejnego zezwolenia na kontynuację działalności. Odpady wykorzystywane po rozkruszeniu i przesianiu jako materiał w budownictwie miały być wykorzystane do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych - m.in. do rekultywacji, która prowadzona jest w związku z zakończeniem eksploatacji złoża na działkach nr [...] i [...]. Wniosek dotyczy kontynuacji prowadzenia działalności na tym terenie związanej z przetwarzaniem odpadów budowlanych, które powstają w związku z działalnością firmy polegającej na wykonywaniu robót budowlanych, w wyniku których powstają odpady. Odpady te wykorzystane zostaną w pracach budowlanych lub mogą być wykorzystane do wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych na terenie powiatu kościerskiego. Nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się m.in. na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 lipca 2009 r. jako tereny PG - obszary i tereny górnicze - przewidywane do eksploatacji kruszywa naturalnego. W zakresie terenu oznaczonego PG zagospodarowanie tymczasowe nie zostało wyłączone, w przeciwieństwie choćby do terenu oznaczonego w planie symbolem KDL, gdzie w pkt 8 został wprost sformułowany zakaz tymczasowego zagospodarowania. Zagospodarowanie tymczasowe jest ograniczone czasowo w zakresie trwania eksploatacji złoża. Ponadto zapisy planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu PG nie wykluczają rekultywacji z użyciem materiałów, o których zezwolenie na przetwarzanie stara się wnioskodawca. W ocenie skarżącego postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie stoją na przeszkodzie udzieleniu zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu kościerskiego, w zakresie działek nr [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym N., gm. N.. Skarżący stwierdził, że gospodarowanie odpadami oznacza zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Pojęcie to jest więc szerokie i dlatego swoboda działalności gospodarczej wymaga, by działalność w ramach tego pojęcia mogła być prowadzona na obszarach nie tylko oznaczonych w planach miejscowych symbolem "O". Skarżący podkreślił, że stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 ze zm.) w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary. Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem "O", a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega natomiast wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są przede wszystkim tereny, na których to gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Materialnoprawną podstawę do rozpoznania przedmiotowej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587). Zgodnie z treścią art. 41 ust. 6a tej ustawy organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg zasięgania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. W przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ("k.p.a.") przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną (ust. 6b). Opinia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowana na podstawie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, powinna konsekwentnie nawiązywać do okoliczności faktycznych relewantnych ze względu na kompetencje i zadania publiczne organu zbieżne z istotą sprawy. Organ opiniujący powinien ustalić stan faktyczny w zakresie okoliczności istotnych dla dokonania przez niego oglądu sprawy, co do której zajmuje stanowisko, mając na względzie art. 106 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572) – zwanej dalej k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wykładnia tego przepisu powinna być spójna z zasadą wyrażoną w art. 7b k.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek współdziałania ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy. Zasada ta nawiązuje więc treściowo do zasady prawdy materialnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wobec której nie może pozostać obojętny także organ podejmujący współdziałanie w "słabszej" formie, jaką jest opiniowanie. Wreszcie, zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, opinie powinny być wydawane na podstawie prawa i zgodnie z prawem, a wydawana opinia powinna być oparta o porządek prawny i powinna zasadniczo nawiązywać do kompetencji i zadań publicznych organu, zbieżnych z istotą sprawy, w której ma być wydana decyzja. Pomimo niewiążącego dla organu rozstrzygającego sprawę (organu decyzyjnego) charakteru opinii, jej treść nie może być dowolna lub/i obojętna wobec prawa, gdyż inaczej nie miałoby miejsca ratio legis jej zażalenia do organu wyższego stopnia, a także możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2019 r., II SA/Kr 1117/19). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy wskazania wymaga, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało w związku z wystąpieniem przez Starostwo Powiatowe w Kościerzynie do Wójta Gminy N. o wydanie opinii w sprawie wieku R.K. a o udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu kościerskiego. Wójt stosownym postanowieniem negatywnie zaopiniował wniosek wskazując, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] przeznaczona jest pod teren rolny i eksploatacji kruszywa oraz teren rolny, natomiast działka nr [...] przeznaczona jest pod teren rolny i eksploatacji kruszywa, teren zabudowy zagrodowej oraz w niewielkiej części pod teren ulicy lokalnej. W związku z powyższym planowane zamierzenie nie jest zgodne z zapisami miejscowego planu. Kolegium ocenę tę podzieliło. Tak dokonana ocena jest co najmniej przedwczesna. Przede wszystkim weryfikacja prawidłowości zajętego przez organy w tej sprawie stanowiska w zakresie ustaleń faktycznych jak i w konsekwencji prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego jest niemożliwa z powodu braku pełnych akt sprawy. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Pod pojęciem "akt sprawy" należy rozumieć materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami, tj. w postępowaniu zakończonym zaskarżonym aktem lub czynnością (zob.: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2005, s. 425). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że akta administracyjne, o których mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta przedkładane sądowi winny zawierać komplety oryginalnych dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową, czyli "spis treści". Akta winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z 21.02.2008 r., VII SA/Wa 2170/07, wyrok WSA we Wrocławiu z 29.11.2018 r., III SA/Wr 306/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 3.07.2018 r., I SA/Rz 400/18). Wskazać także należy, że akta sprawy, o których mowa w art. 133 § 1 i art. 54 § 2 p.p.s.a., oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Należy zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu. Przepisy nie nakładają na sąd obowiązku zgromadzenia kompletnych akt postępowania w sprawie toczącej się przed nim, a tylko dokonanie oceny na podstawie akt przesłanych przez organ, a wyjątkowo uzupełnianych dodatkowymi istotnymi dowodami (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06, wyrok WSA w Poznaniu z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 979/18). W niniejszej sprawie przesłane do Sądu akta są aktami, na podstawie których orzekał organ I instancji i Kolegium. Ich analiza wskazuje, że jakkolwiek zgodnie z pismem Starosty Kościerskiego z dnia 4 kwietnia 2024 r., w którym zwrócił się on m.in. do Wójta Gminy N. o wydanie opinii, załącznikiem do tego pisma była kopia wniosku R.K. a o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu kościerskiego, to wniosku tego nie ma w aktach sprawy. W aktach tych znajduje się jedynie pismo R.K. a z dnia 15 lutego 2024 r. złożone w nawiązaniu do wniosku dotyczącego wydania zezwolenia w zakresie przetwarzania odpadów poza instalacjami i urządzeniami na obszarze powiatu kościerskiego, niemniej samego wniosku brak. Wniosku tego nie ma również w aktach organu odwoławczego. Oznacza to, że organy obu instancji orzekły na podstawie niepełnych akt sprawy, nie dysponując zasadniczym dokumentem, jakim był wniosek R.K. a w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami na terenie powiatu kościerskiego. Organy nie miały zatem podstaw do tego, aby formułować opinię co do tego wniosku w trybie art. 41 ust. 6a ustawy o odpadach, skoro nim nie dysponowały. Zaskarżone rozstrzygnięcia nie poddają się także kontroli ze względu na zasadnicze braki uzasadnienia. Obowiązek zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia faktycznego i prawnego został uregulowany w art. 124 § 2 i 125 § 3 k.p.a. oraz wynika z brzmienia art. 107 § 4 k.p.a., do którego odsyła art. 126 k.p.a. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostaje w sprzeczności także z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Lektura wydanych postanowień prowadzi do wniosku, że organy nie sprostały tym wymogom. Postanowienie Wójta jest wyjątkowo lakoniczne, sprowadza się do podania stosownego przepisu planu miejscowego oraz stwierdzenia, że przyczyną odmowy jest niezgodność planowanego zamierzenia z planem miejscowym. Organ I instancji nie przytacza nawet treści wniosku, który opiniuje, nie tłumaczy przyczyn niezgodności, nie interpretuje przepisów planu w ich całokształcie objaśniając ewentualną sprzeczność przedsięwzięcia z prawem miejscowym, nie analizuje zakresu i charakteru działalności, jaka ma być prowadzona, ani też w żaden sposób nie odnosi się do decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 16 marca 2015 r. nr OŚ.6233.19.3.2014 udzielającej R.K. prowadzącemu działalność gospodarczą pn. [...] zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Narusza tym samym nie tylko art. 124 § 2 k.p.a., ale także zasadę zaufania z art. 8 k.p.a., zasadę informowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasadę przekonywania - nie tłumacząc przesłanek, którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Analogicznie uchybienia wskazanym przepisom k.p.a. trzeba przypisać SKO, dodając nadto naruszenie art. 15 k.p.a. Poza opisaniem przebiegu postępowania uzasadnienie decyzji Kolegium ogranicza się do wskazania, że organ I instancji trafnie ocenił materiał dowodowy i prawidłowo potwierdził niezgodność zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Jedynym dodatkowym argumentem powołanym przez Kolegium jest to, że w jego ocenie przetwarzanie odpadów jest możliwe tylko tam gdzie zapisane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stanowiącym akt prawa miejscowego. Sąd stanowiska tego nie podziela. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2017 r. "Z przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) wynika, że w projekcie rysunku planu miejscowego należy stosować podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów. W przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach." (wyrok NSA z 31 stycznia 2017 r., II OSK 1553/16). Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w powołanym wyżej rozstrzygnięciu i czyni je swoim. Również Kolegium nie odnosi się do istotnych okoliczności faktycznych. Nie analizuje przepisów planu w ich całokształcie i w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. Tymczasem skarżący podnosi, że nieruchomości objęte wnioskiem znajdują się m.in. na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 28 lipca 2009 r. jako tereny PG - obszary i tereny górnicze - przewidywane do eksploatacji kruszywa naturalnego. Wskazuje również, że działalność na działkach nr [...] i [...] prowadzi od kilkunastu lat na podstawie wydanych koncesji związanych z eksploatacją złoża oraz decyzji Starosty Kościerskiego z dnia 16 marca 2015 r. dotyczącej przetwarzania odpadów budowlanych. Kolegium do treści tej decyzji się nie odnosi, naruszając tym samym art. 8 i art. 11 k.p.a. Żaden z organów nie dokonał w istocie analizy przepisów prawa miejscowego. W aktach brak jest nawet wypisu i wyrysu z planu miejscowego w odniesieniu do przedmiotowych działek. Analiza w języku polskim to rozpatrywanie jakiegoś problemu, zjawiska, z różnych stron w celu jego wyjaśnienia, zrozumienia (zob. słowniki języka polskiego), i z taką aktywnością intelektualną niewątpliwie w wydanych postanowieniach nie mamy do czynienia. W ocenie Sądu wyczerpuje to znamiona naruszenia także art. 15 k.p.a. ponieważ zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie sprowadza się do powielenia stanowiska organu I instancji przez organ odwoławczy, ale wymaga dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, w tym samodzielnego, wnikliwego, merytorycznego zbadania sprawy przez organ odwoławczy. Respektowania tych warunków Sąd w postanowieniu SKO nie doszukał się. Konkludując, stanowisko organów oparte na niezgodności zamierzonego przedsięwzięcia z miejscowym planem nie zawiera merytorycznej treści pozwalającej zweryfikować kierunek rozstrzygnięcia. Szczególnie zwraca uwagę brak odniesienia się przez SKO do rzeczowych argumentów podniesionych w zażaleniu (a potem w skardze), wskazującymi brak sprzeczności inwestycji z miejscowym planem. Jak wskazuje judykatura, wojewódzki sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji w rozpatrzeniu sprawy administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt I OSK 2403/23). Skoro Sąd nie był w stanie z uzasadnienia postanowienia odczytać motywów, którymi kierował się organ, to wyczerpuje to sytuację naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a mianowicie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie analizując sprawę Kolegium weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania Sądu, zwłaszcza w zakresie należytego uzasadnienia postanowienia i wnikliwego przeanalizowania charakteru planowanej inwestycji pod kątem jej spójności z planem miejscowym w jego całokształcie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.