II SA/Gd 904/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2024 r., nr SKO/Gd 3961/23 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. W. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie opłaty adiacenckiej, w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta Starogard Gdański decyzją z 9 maja 2023 r. ustalił W. D. opłatę adiacencką w wysokości 112 974 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...], o pow. 49 868 m2, w wyniku jej podziału. W uzasadnieniu wyjaśniono, że uchwałą Rady Miejskiej Starogardu Gdańskiego z dnia 20 czerwca 2001 r. nr XXXI/330/2001 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku zatwierdzenia jej podziału ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30%. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Prezydent Miasta Starogard Gdański w dniu 25 kwietnia 2022 r. wydał na wniosek W. D. decyzję o podziale działki nr [...], po czym wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wobec niego opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem. Oceniając wzrost wartości nieruchomości po podziale organ odwołał się do ustaleń operatu szacunkowego sporządzonego 20 marca 2023 r. przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. Po analizie przedmiotowego operatu organ uznał, że stanowi on wiarygodny dowód potwierdzający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale o 376.580 zł. Wartość działek przed podziałem wskazano na 2.232.092 zł, a po podziale 2.608.672, zatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 376.580 zł Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 10 czerwca 2024 r. nr SKO/Gd 3961/23 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Starogard Gdański z 9 maja 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że działka nr [...], o pow. 49868 m2, położona w obrębie geodezyjnym nr [...] w S., dla której Sąd Rejonowy w Starogardzie Gdańskim prowadzi księgę wieczystą nr [...], została podzielona ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Starogard Gdański z 25 kwietnia 2022 r. na dwadzieścia dziewięć działek o numerach ewidencyjnych od [...] do [...], o powierzchniach ok. 2200 m2, w tym o pow. 4092 m2 - działka nr [...] - droga wewnętrzna i o pow. 9109 m2 - działka nr [...] - droga wewnętrzna. Działka nr [...] będąca przedmiotem podziału była przeznaczona w m.p.z.p. przed i po podziale pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (A.20.MN.2). Decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 16 maja 2022 r. W tym dniu przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność W. D. W dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Starogardu Gdańskiego Nr XXXI/330/2001 z 20 czerwca 2001 r., ustalająca 30% stawkę opłaty adiacenckiej wynikającej z wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Badając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę Kolegium stwierdziło, że jest on wiarygodny i czytelny, zawiera szczegółowy opis stanu nieruchomości ze wskazaniem lokalizacji i stanu zagospodarowania. Z opisu stanu nieruchomości wynika, że szacując jej wartość rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie nieruchomości wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał w nim, że wyceniana nieruchomość położona jest w północnej, peryferyjnej części miasta S., pomiędzy ulicami [...] i [...], [...] a ulicą [...] Działka ma bezpośredni dostępu do drogi publicznej od strony zachodniej, ulicy [...] o nawierzchni nieutwardzonej. Jest oddalona od centrum miasta o około 3,5 km, położona jest głównie w otoczeniu terenów rolnych i terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Wyceniana działka posiada regularny kształt, o terenie lekko zróżnicowanym. Na dzień wydania decyzji o jej podziale była niezabudowana i nie była użytkowana rolniczo. Stan działki na dzień uzyskania ostateczności decyzji nie różnił się od stanu na dzień wydania decyzji o podziale. Według stanu na dzień wydania decyzji o podziale oraz na dzień ostateczności tej decyzji teren nieruchomości nie był uzbrojony w elementy infrastruktury technicznej, media komunalne i energetyczne. Źródłem danych służących do opracowania operatu były m.in. oględziny nieruchomości przeprowadzone w dniu 1 marca 2023 r. Szacując wartość nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca dokonał analizy rynku obrotu nieruchomościami porównywalnymi. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni powyżej 5000 m2 rzeczoznawca przyjął działki położone na terenie powiatu s. (S., N. W., S.), z uwagi na małą ilość transakcji takimi nieruchomościami na terenie miasta S., które były przedmiotem zbycia w okresie od stycznia 2021 do dnia sporządzenia wyceny. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni poniżej 3000 m2 rzeczoznawca przyjął działki położone na terenie miasta S., które były przedmiotem zbycia w okresie od stycznia 2021r. do dnia sporządzenia wyceny. Dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę rzeczoznawca przyjął działki położone na terenie powiatu s. (S., L. gm. C. W. i B. gm. S.), z uwagi na małą ilość transakcji takimi nieruchomościami na terenie miasta S., które były przedmiotem zbycia w okresie od maja 2020 do dnia sporządzenia wyceny. Szacowania dokonano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, ustalono wskaźnik wzrostu cen na poziomie 0,50 % miesięcznie. Na stronach 17-18 operatu rzeczoznawca przedstawił szczegółową charakterystykę nieruchomości przyjętych do porównania. W ocenie Kolegium przyjęte do porównania nieruchomości są podobne do nieruchomości wycenianej, a w operacie rzeczoznawca przedstawił dane (data transakcji, nr działki, lokalizacja, przeznaczenie i cena transakcyjna) pozwalające na identyfikację, a co za tym idzie i weryfikację, przyjętych do porównania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących poszczególnych transakcji przyjętych do porównania cen działek Kolegium stwierdziło, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, w tym wykorzystane do porównania bazy cen transakcyjnych, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Kolegium wyjaśniło też, że w postępowaniu mającym na celu ustalenie opłaty adiacenckiej niezbędnym dowodem jest operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Przymiotu takiej niezbędności nie można natomiast przypisać dowodowi z oględzin. Niewątpliwie oględzin nieruchomości w tym postępowaniu dokonuje rzeczoznawca majątkowy przed sporządzeniem operatu szacunkowego jednak ta czynność nie należy do środków dowodowych prowadzonego postępowania. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile rzeczoznawca nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Udział stron w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu operatu szacunkowego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tego operatu po jego sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie. W. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 czerwca 2024 r., wnosząc o jej uchylenie, zarzucił naruszenie: art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy, od daty sporządzenia którego upłynęło więcej niż 12 miesięcy, art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwą opinię biegłego, art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. poprzez odebranie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności wskutek braku zawiadomienia o terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego i oględzin oraz poprzez uznanie za udowodniony wzrost wartości nieruchomości wskutek dokonanego podziału mimo, iż strona nie miała możliwości wypowiedzenia co do przeprowadzonych dowodów. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że operat został sporządzony z naruszeniem § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych i art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. Biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Przy zastosowaniu tej metody należy przyjąć do porównania nieruchomości w maksymalnym stopniu zbliżone cechami do nieruchomości wycenianej, dotyczy to jej stanu przed i po podziale. W wydanej opinii biegły przyjął do porównania nieruchomości niezgodnie z tymi zasadami, w wyniku czego przyjęto do porównania znikomą ilość nieruchomości, w odmiennych lokalizacjach oraz zbyt małej powierzchni, co spowodowało, że wartość działki nr [...] została ustalona w sposób nieprawidłowy. Gdyby jako miarodajną przyjąć cenę 1 m2 nieruchomości położonej w S. (63,26 zł/m2), to okazałoby się związany z podziałem działki nr [...] wzrost wartości nie wystąpiłby lub byłby minimalny. W operacie nie podano numerów działek przyjętych do porównania. Ponadto, skarżący nie został zawiadomiony o dokonywanych przez biegłego oględzinach nieruchomości [...] ani o sporządzaniu przez niego opinii, został również pozbawiony udziału w postępowaniu dowodowym, w szczególności możliwości zadawania biegłemu pytań lub składania wyjaśnień, nie doręczono stronie opinii biegłego ani nie zawiadomiono nawet o jej wydaniu i możliwości zgłoszenia do niej ewentualnych zastrzeżeń. W sprawie nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., uzasadniające odstąpienie od tego obowiązku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 10 czerwca 2024 r., nr SKO Gd/3961/23, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Starogard Gdański z 9 maja 2023 r., nr WGGGIR.3134.1.2023, ustalającą W. D. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] w S., w związku z jej podziałem. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowi art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r., poz. 1145 ze zm.), dalej u.g.n., zgodnie z którym, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zgodnie z art. 98a ust. 1b ww. ustawy wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie uprawnione było przystąpienie przez organ do procedowania w sprawie opłaty adiacenckiej, której ustalenie zależało od wykazania, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie podziału. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Prezydenta z 25 kwietnia 2022 r. został dokonany podział nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obręb [...] w S. i decyzja ta jest ostateczna od 16 maja 2022 r. Ponadto, w tej dacie obowiązywała uchwała Rady Miejskiej w Starogardu Gdańskiego z 20 czerwca 2001r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2001 r., nr 102, poz. 1979), przewidująca stawkę tej opłaty w wysokości 30%. Nie ulega też wątpliwości, że nie upłynął okres 3 lat od kiedy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Odnośnie zaś wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału konieczne było sporządzenie przez biegłego operatu szacunkowego ustalającego, czy do takiego wzrostu doszło. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem, że operat szacunkowy to jedyny dopuszczony przez prawo dowód, określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 7, art. 150 ust. 5 oraz art. 154 ust. 1 u.g.n., określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi, którzy wybierają właściwe podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555 ze zm.; dalej: "rozporządzenie"). Ponadto, zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że organy ustalające wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinny orzekać na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, przy czym dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale również organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 933/20, WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 824/19, czy WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 344/19). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. W rozważanym wypadku operat szacunkowy stanowiący podstawę decyzji został sporządzony 20 marca 2023 r., zaś decyzja organu II instancji została wydana 10 czerwca 2024 r., a więc po upływie 12 miesięcy od sporządzenia tego operatu. Jednakże, ustawodawca jednoznacznie określił, że wyceny nieruchomości przy ustalaniu opłaty adiacenckiej dokonuje się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, a nie według cen z daty wyceny, jak wynika to z art. 151 ust. 1 u.g.n. wskazującego na wartości rynkową nieruchomości z daty jej wyceny. Wobec tego należy uznać, że art. 98a ust. 1b u.g.n. zdanie pierwsze stanowi w tym zakresie lex specialis w stosunku do art. 151 ust. 1 u.g.n. W konsekwencji, przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., dotyczące daty przydatności operatu szacunkowego i jego aktualizacji nie mają zastosowania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego dla celów ustalenia tej opłaty (wartość nieruchomości ustala się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna). Na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej wycena dokonywana jest zaś na podstawie zdarzeń przeszłych i bazuje na archiwalnych transakcjach przyjętych do porównania, stąd przepis ten w tego rodzaju sprawach nie znajduje zastosowania. Na wycenę tę, a w konsekwencji i na wysokość opłaty adiacenckiej, nie ma wpływu późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, wtórne jej zagospodarowanie, kwestie związane z zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich, wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, degradacja nieruchomości, a także późniejszy potencjalny wzrost albo spadek cen na rynku obrotu nieruchomościami. Przy opłacie adiacenckiej czynnikiem mającym wyłączny wpływ na zmianę wartości nieruchomości, ma być bowiem w świetle treści art. 98a ust. 1b u.g.n., geodezyjny podział nieruchomości. Zmiana ta dokonuje się zaś w ciągu jednego dnia, tj. w dacie ostateczności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Jedyną różnicę stanowi ilość działek i ich powierzchnia, pozostałe parametry nie ulegają zmianie. Wycena nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej powinna uwzględniać ceny nieruchomości wynikające z transakcji dokonywanych w datach zbliżonych do daty podziału (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 6 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 665/23). Z tego względu podnoszony w skardze zarzut braku aktualności operatu w dacie orzekania przez organ odwoławczy nie może być skuteczny. Niezasadnie też strona zarzuca, że nie została zawiadomiona o terminie przeprowadzenia dowodu z biegłego i oględzin. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Natomiast w myśl art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Tymczasem w niniejszej sprawie nie był przeprowadzany dowód z oględzin, o którym mowa w art. 85 k.p.a., a w którym niezapewnienie skarżącemu udziału, tj. niezawiadomienie go o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, dawałoby asumpt do formułowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle przepisów art. 84 i 85 k.p.a., regulujących sposób i tryb przeprowadzania dowodów z opinii biegłego i z oględzin, podkreśla się ich odmienny charakter, a w szczególności to, że dowód z oględzin przeprowadza organ, a nie powołany przez organ biegły. Okoliczność, że na użytek opracowanej opinii wymagającej wiadomości specjalnych biegły czy inny rzeczoznawca zaznajamia się z przedmiotem swojej opinii (stanem nieruchomości czy obiektu) nie oznacza, że w czynności tej muszą towarzyszyć mu uczestnicy postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 617/15). Wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2722/12). Biegły, który sporządza opinię dotycząca nieruchomości - w tym przypadku opinię dotyczącą wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału - nie ma obowiązku zawiadomienia strony postępowania o przeprowadzonych oględzinach nieruchomości. Badanie nieruchomości w terenie przez biegłego nie jest czynnością wymagającą dla jej skuteczności obecności właściciela gruntu. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Sporządzanie opinii i czynności z tym związane nie są czynnościami dowodowymi w rozumieniu k.p.a. Dowodem w sprawie jest opinia biegłego (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 563/16). W związku z tym, niepowiadomienie skarżącego o miejscu i czasie czynności rzeczoznawcy nie stanowi naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. czy art. 10 § 1 k.p.a. Również brak doręczenia skarżącemu sporządzonego operatu nie stanowi naruszenia przepisów procesowych, które miałyby wpływ na wynik sprawy i które uzasadniałyby uchylenie wydanych decyzji. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że przepisy k.p.a. nie nakładają na organ obowiązku doręczania stronom sporządzonych na użytek tego postępowania opinii, w tym operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1287/21; WSA w Poznaniu z 11 października 2022 r., sygn. akt II SA/Po 423/22). Natomiast prawa stron do zapoznania się z tego rodzaju materiałem dowodowym i złożenie do nich zarzutów, są realizowane w trybie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z dowodami zgromadzonymi w aktach sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym również do sporządzonego operatu. W niniejszej sprawie takie zawiadomienie zostało wystosowane w dniu 12 kwietnia 2023 r. i skarżący je otrzymał, lecz nie skorzystał z możliwości zapoznania się z aktami, w tym z kwestionowanym operatem szacunkowym, czy wniesienia do niego uwag – zarzuty zostały podniesione dopiero w odwołaniu. Dokonując zaś oceny sporządzonego operatu szacunkowego należy stwierdzić, że został on sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami. Zakres treściowy tego operatu odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia. Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłego nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej. Co istotne, poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową (por. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 2665/15). Odnosząc się do zastrzeżeń skarżącego odnośnie przyjętych do porównania nieruchomości, wskazać należy, że biegły wyraźnie wskazał transakcje, które przyjął jako podstawę swoich wyliczeń oraz uzasadnił wybór zastosowanej metody szacowania wartości wycenianej nieruchomości. Skarżący zarzucił też, że do porównania biegły przyjął nieruchomości, które nie są zbliżone cechami do nieruchomości wycenianej, zarówno w stanie przed podziałem, jak i po. W szczególności brak jest podobieństwa w zakresie powierzchni oraz lokalizacji. W związku z tym wyjaśnić trzeba, że porównywalność w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. to nie identyczność wskazanych w nim parametrów, a wspólność istotnych cech rynkowych, mająca zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. To więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. Przez nieruchomości podobne, porównywalne, należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic - takich, które mogą wpływać na wartość (por. m.in. wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2328/14). Rzeczoznawca zaś wyjaśnił w operacie, jakie cechy są istotne z punktu widzenia wyceny tej konkretnej nieruchomości i należały do nich: lokalizacja, powierzchnia, dojazd i uzbrojenie, przy czym każdej cesze nadano wagę oraz ocenę od 0-2. Z kolei dla działek przeznaczonych pod zabudowę infrastrukturą techniczną, dla gruntu o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wykorzystywane jako drogie wewnętrze-komunikację ustalono cechy: lokalizacja, powierzchni i warunki zagospodarowania, również nadając tym cechom wagi i oceny 0-2. Wyjaśnił przy tym rzeczoznawca, że takie zestawienie cech i wag jest wynikiem analizy preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Dodatkowo, każda z przyjętych do porównania nieruchomości została szczegółowo opisana pod względem jej lokalizacji (obręb), powierzchni, ceny i daty transakcji oraz zaktualizowanej ceny. Dane te pozwalają na weryfikację przyjętych do porównania nieruchomości i w tym zakresie Sąd, podobnie jak organy, nie dopatrzył się nieprawidłowości. Dodatkowo, choć strona kwestionuje prawidłowość sporządzonego na zlecenie operatu szacunkowego, to jednak nie zdecydowała się na skorzystanie z trybu art. 157 u.g.n., który umożliwia dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W takim wypadku skarżący mógłby złożyć kontroperat, który to dokument jako przygotowany przez podmiot uprawniony mógłby podważyć prawidłowość przyjętych przez rzeczoznawcę założeń i wyliczeń. Brak takich działań oznacza natomiast, że zarzuty strony są wyrazem jej subiektywnego przekonania, iż operat sporządzono nieprawidłowo, co nie może jednak stanowić podstawy do jego skutecznego podważenia, a co za tym idzie, wydanych na jego podstawie decyzji administracyjnych. Przy tym nie sposób zarzucać organowi, że sam nie wystąpił do właściwej organizacji o kontrolę sporządzonego w sprawie operatu, skoro nie powziął wątpliwości co do jego prawidłowości. W takiej sytuacji inicjatywa wystąpienia do organizacji rzeczoznawców należy do strony. W orzecznictwie podkreśla się, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych co do tego, kto ma wystąpić o ocenę operatu szacunkowego (zob. m.in. wyrok NSA z 5 grudnia 2024 r., sygn. akr I OSK 1908/21). Skoro więc w niniejszej sprawie organy uznały, że operat szacunkowy nie zawiera uchybień i może on stanowić podstawę dokonania ustaleń w zakresie wysokości opłaty adiacenckiej, to inicjatywa wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, leżała po stronie skarżącego. W ocenie Sądu operat opiera się na prawidłowo zebranych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale przyjęto prawidłowo jako sumę wartości rynkowej działek wydzielonych w podziale. W konsekwencji określenie ww. wartości nastąpiło z zachowaniem dyspozycji art. 98a ust. 1b u.g.n. Tak sporządzony operat, jest w pełni wiarygodnym dowodem, pozwalającym na ustalenie wzrostu wartości nieruchomości. Przedłożona opinia, jako jeden ze środków dowodowych służących organowi załatwieniu sprawy, podlegała - w myśl art. 80 k.p.a. - swobodnej ocenie dokonywanej przez organy i takiej jego oceny organy dokonały. Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. W szczególności organy pozyskały kluczowy dowód w sprawie opłaty adiacenckiej, jakim jest operat szacunkowy i poddały go wyczerpującej ocenie, która nie dała podstaw do podważenia wartości dowodowej tego operatu. Ustalona przez biegłego wartość nieruchomości podlegającej podziałowi mogła więc stanowić podstawę do ustalenia opłaty adiacenckiej, zgodnie z ustaloną przez Radę Miejską stawką tej opłaty. Prawidłowości operatu oraz działań procesowych organów nie zdołały natomiast podważyć zarzuty skargi, co wynika z powyższych rozważań Sądu. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl.