II SA/Gd 907/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. I. i Z. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 26 września 2007 r., podjętym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991 r., Nr 36, poz. 161, ze zm.) oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. i Z. I. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł, z powodu uchylania się przez zobowiązanych od wykonania określonego obowiązku jakim jest nakaz wykonania rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości J., wynikającego z decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 6 czerwca 2000 r. oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, sygn. akt II SA /Gd 1517/00, z dnia 29 października 2003 r., oddalającego skargę na decyzję II instancji. Uzasadniając postanowienie organ I instancji wskazał, że skierował w dniu 26 listopada 2003 r. do małżonków I. pisemne upomnienie, doręczone 3 grudnia 2003 r. W związku z uchylaniem się od obowiązku rozbiórki, wszczął organ w dniu 30 listopada 2004 r. postępowanie egzekucyjne, doręczając stronie zobowiązanej tytuł wykonawczy wraz z postanowieniem [...], w którym naliczył grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 20.988 zł. Rozpatrujący zażalenie J. i Z. I. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 28 stycznia 2005 r. Nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB i nałożył grzywnę w wysokości 19.546,10 zł. Rozpatrujący skargę J. i Z. I. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 218/05 uchylił postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 stycznia 2005 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 listopada 2004 r. Nr [...]. Ponownie rozpatrujący sprawę organ I instancji, w celu przymuszenie zobowiązanych do wykonania nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego pełniącego funkcję letniskową, naliczył jednorazową grzywnę w wysokości 5.000 zł, ustalając, że przedmiotowy obiekt nie jest budynkiem według legalnej definicji zawartej w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zastosował organ przepisy art. 121 § 2 i4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz wziął pod uwagę, że obowiązek wykonania nakazu rozbiórki jest wymagalny od daty ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 6 czerwca 2000 r. Tak więc, jak twierdzi organ, zobowiązani od wielu lat nie wykonują dobrowolnie prawomocnego nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, do czego ma ich przymusić nałożona w podanej wysokości grzywna. W zażaleniu na opisane postanowienie J. i Z. I. wnosili o jego uchylenie, ponieważ nałożenie grzywny nie jest uzasadnione. Jak twierdzą, organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia musi kierować uzasadnionego uznania, nie powinien wykraczać poza normy przyjęte w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ustalające zasady postępowania administracyjnego: celowości i stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego (wyrok NSA z dnia 8.02.2006 r., II OSK 510/5, ONSAiWSA 2006/6/168). Skarżący kwestionują również wysokość grzywny, uważając, że ustawodawca różnicuje grzywny biorąc pod uwagę możliwości ekonomiczne osób fizycznych i innych podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym. Ich zdaniem zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia co do okoliczności, jakimi kierował się organ określając wysokość orzeczonej grzywny. Brak jest w aktach dowodu, na podstawie którego organ mógł określić sytuację finansową zobowiązanych, a nie poczynił w tym kierunku żadnych ustaleń. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2008 r. Nr [...] podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, ze zm.) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy opisane postanowienie PINB. Organ powtórzył w uzasadnieniu opisane wyżej okoliczności sprawy i wskazał, że według aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23.03.2006 r., sygn. akt II SA/Gd 731/04) ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ nie może przekroczyć granic wyznaczanych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z zasad tych wynika, obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek zostanie spełniony. Rozważył organ odwoławczy, że organy nadzoru budowlanego winny dążyć do jak najszybszego wyegzekwowania obowiązku rozbiórki, zaś nakładanie grzywny w mniejszej wysokości wydaje się niecelowe i nieefektywne. Grzywna ta jest środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Rolą jej jest doprowadzenie do wykonania tego obowiązku, szczególnie więc, gdy może być nałożona tylko raz, wysokość tej grzywny powinna realnie wpływać na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Grzywna ta nie jest karą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.12.2006 r., sygn. akt II OSK 49/06). Z uwagi na specyficzny charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego świadczenia, stanowi ona środek mniej dolegliwy niż ewentualne wykonania zastępcze, które wiąże się ze znacznie większymi kosztami dla zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutu odwołania co do sytuacji ekonomicznej zobowiązanego, wskazał organ odwoławczy, że nadzór budowlany nie ma uprawnień do badania sytuacji finansowej osób zobowiązanych do wykonania nałożonego obowiązku. W skardze na opisane wyżej postanowienie skarżący domagają się jego uchylenia, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy – art. 119 § 1 oraz art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nałożenie na skarżących grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5.000 zł nie wykazując, że zastosowana wobec skarżących dolegliwość jest niezbędna do realizacji ciążącego na nich obowiązku. W uzasadnieniu skargi przytoczone zostały te same argumenty, które podniesiono w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę jako niezasadną należało oddalić. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę administracji pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa przez rozstrzygający sprawę organ, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo został przez organy ustalony stan faktyczny, z którego wynika bezspornie, iż doręczono skarżącym w dniu 3 grudnia 2003 r. pisemne upomnienie, a następnie w dniu 30 listopada 2004 r. tytuł wykonawczy (vide: upomnienie, tytuł wykonawczy, dowody doręczeń k. 43, 48-50 akt administracyjnych I instancji). Obowiązek rozbiórki samowolnie wybudowanego na działce nr 330 i 331 obiektu letniskowego wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 kwietnia 2000 r., Nr [...] utrzymanej w mocy ostateczną decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2000 r., nr [...], co do której wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt II SA /Gd 1517/00, oddalono skargę J. i Z. I. (vide: fotokopie decyzji i wyroku k. 19, 25, 40 akt administracyjnych I instancji). Wydanym przez organ egzekucyjny I instancji postanowieniem z dnia 30 listopada 2004 r., Nr [...], nałożono na skarżących grzywnę w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki w wysokości 20.988 zł. Rozpatrujący zażalenie J. i Z. I. Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego postanowieniem podjętym w dniu 28 stycznia 2005 r. Nr [...] uchylił w całości postanowienie PINB i nałożył grzywnę w wysokości 19.546,10 zł. Oba postanowienia uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 218/05. Rozpoznając skargę J. i Z. I. uznał WSA, że organy naruszyły przepis art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie rozważyły bowiem, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, ze zm.). Zdaniem sądu, z treści decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 czerwca 2000 r., Nr [...] wynika, że organy nakazały rozbiórkę obiektu budowlanego niebędącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wskazał WSA, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny winien mieć na uwadze treść art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968 ze zm.), jak również to, iż organ, ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i zasadę niezbędności (art. 7 § 3). Z wyżej wymienionych zasad wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. Tym samym organ - nakładając grzywnę - powinien rozważyć jej wysokość pod kątem efektywności prowadzonej egzekucji. Organ winien mieć także na uwadze, iż uzasadnienie postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia musi być szczególnie przekonujące, dokładne i wnikliwe, aby nie można było zarzucić organowi dowolności i swobody w jego podejmowaniu. Stan prawny odnośnie art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z daty podjęcia skarżonego postanowienia, uwzględnia treść art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z dnia 21 maja 2007 r., Nr 89, poz. 589) zmieniającej między innymi ustawę z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przewidującego, że do egzekucji wszczętych na podstawie tej ostatniej ustawy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym wskazania WSA zawarte w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. zachowują aktualność. Rozważając bowiem zasadność skargi w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to, że orzekający obecnie Sąd bada zarówno zgodność z prawem kontrolowanych aktów jak i to, czy pozostają one w zgodzie z oceną prawną wyrażoną przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 218/05 i czy w dalszym postępowaniu zrealizowane zostały przytoczone wyżej wskazania, którymi także Sąd jest związany. Przepis art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prawidłowo zastosowany został przez rozstrzygające sprawę organy w brzmieniu następującym: § 2. Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25.000 zł. § 4. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Przytoczone przepisy zalecił rozważyć w opisanym wyżej wyroku WSA w Gdańsku, stąd ich zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za trafne i prawidłowe. Tym samym, nałożenie grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego niebędącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na zobowiązane osoby fizyczne, w kwocie 5.000 zł, a zatem w wysokości maksymalnej, z zaznaczeniem, iż grzywna ta jest jednorazowa, odpowiada prawu i nie narusza art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych przyczyn zarzut skargi naruszenia wymienionego przepisu jest nietrafny. Przewidziane w tym przepisie (tylko w zakresie wysokości grzywny) uznanie administracyjne, do którego odwołują się skarżący, wymaga dokonania przez organ ustaleń faktycznych, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości oraz winno być uzasadnione poprzez wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. Przytoczyć w tym miejscu można stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 43/07 (Baza orzeczeń LEX nr 37519), według którego brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustalaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Natomiast o wysokości grzywny w celu przymuszenia nie może decydować tylko i wyłącznie sytuacja majątkowa oraz rodzinna zobowiązanego, aczkolwiek i ona nie powinna pozostawać obojętna dla organu egzekucyjnego. Podzielając w pełni wyrażony wyżej pogląd, Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się dowolności w zaskarżonym postanowieniu. Realizując wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 218/05, rozważał organ II instancji celowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia odnosząc się do zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego, zawartych w art. 7 § 2 i 3 ustawy – zasad racjonalnego działania i niezbędności, Trafne i uzasadnione okolicznościami sprawy są twierdzenia organu co do tego, że obowiązek zastosowania takiej dolegliwości ma służyć realizacji nałożonego obowiązku, z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony. Uprawniony był organ do oceny, że długi okres od orzeczenia o rozbiórce (8 lat) oraz jednorazowość zastosowanego środka egzekucyjnego wpływa na ustalenie wysokości grzywny tak, aby realne stało się wykonanie przedmiotowego obowiązku rozbiórki. Z ustalonego stanu faktycznego wynika także, że dwukrotnie skarżący występowali do organu z prośbą o przesunięcie terminu rozbiórki, za pierwszym razem 15 grudnia 2003 r., przy czym ten wniosek został przez organ uwzględniony. W efekcie wskazana długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym, w rozumieniu art. 119 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego w maksymalnej wysokości jako uzasadnionej formy nacisku, mającym na celu skłonienie zobowiązanych poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Trafnie także organ analizuje i ocenia, że w stosunku do innego przewidzianego w ustawie środka egzekucyjnego dla egzekucji świadczeń niepieniężnych (art. 1a pkt 12 lit. b) – wykonania zastępczego, grzywna w celu przymuszenia jest środkiem mniej dolegliwym, zarówno z uwagi na mniejsze koszty dla zobowiązanego, jak również ze względu na charakter tej grzywny, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku. W tym kontekście niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosując bowiem środek egzekucyjny z istoty swojej przymuszający a nie zaspokajający, nie mający również charakteru sankcji karnej, jak trafnie wskazuje organ odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 49/06, Baza orzeczeń LEX nr 355305), organ należycie umotywował swoje stanowisko, przez co skarżone postanowienie, nie naruszając prawa, pozostaje również w zgodzie z przytoczonymi wyżej wskazaniami WSA w Gdańsku zawartymi w wyroku z dnia 31 maja 2006 r. Także podnoszona zarówno w zażaleniu jak i w skardze sprawa obowiązku ustalania sytuacji finansowej zobowiązanych dla ustalenia wysokości grzywny nie wynika z przepisów prawa, nie ma zatem charakteru bezwzględnego, lecz mogłaby być wzięta pod uwagę, gdyby była usprawiedliwiona okolicznościami sprawy. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych, w toku wieloletniego postępowania przed organami egzekucyjnymi kwestia sytuacji materialnej nie była przez skarżących podnoszona, konkretyzowana ani wykazywana, nie stała się zatem elementem stanu faktycznego, do którego rozstrzygający sprawę organ powinien się odnieść lub wziąć go pod uwagę przy wydawaniu postanowienia. Mając powyższe na uwadze i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.