II SA/Gd 918/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. D. i E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 października 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia 11 kwietnia 2008 r., nr [...], Burmistrz Miasta R., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Rady Miasta R. z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału, ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek jej podziału oznaczonej jako działka nr [...] obr. [...] o pow. 8925 m2 położonej w R. przy ul. [...] stanowiącej własność R. i E. D., wpisanej do księgi wieczystej Kw nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że na wniosek R. i E. D. dokonany został podział działki nr [...] na działki o nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami burmistrz może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość. Rada Miejska R. uchwałą nr [...] z dnia 29 listopada 2007 r. ustaliła stawkę procentową opłaty w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po podziale. Wobec wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału ustalono opłatę adiacencką. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wnieśli o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu wniosków dowodowych z dnia 14 listopada 2007 r., 2 października 2007 oraz z dnia 1 sierpnia 2007 r. pomiętych w dotychczasowym postępowaniu. Wyjaśnili, że kilkakrotnie wskazywali na konieczność uzupełnienia opinii przez biegłego o inny materiał porównawczy wskazując dane z Urzędu Skarbowego, które wskazują na zawyżenie wyceny o 30%, brak odpowiedniego obniżenia wyceny działki nr [...] w 60% nie mającej – ze względu na strefę ochronną – charakteru inwestycyjnego, wadliwe przesłanki wyceny działki. Skarżący wystąpili o zmianę biegłego, którego to wniosku nie uwzględniono. Rozpoznając odwołanie decyzją z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 98a ust. 1 i 2, art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny – na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązująca w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stałą się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. W przedmiotowej sprawie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości obejmującej działkę nr [...] z dnia 7 marca 2007 r. stałą się ostateczna w dniu 23 marca 2007 r. W tym dniu nie obowiązywała jeszcze uchwała nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału, na którą organ pierwszej instancji powołał się w zaskarżonej decyzji. Uchwała ta weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2008 r. Natomiast w dacie uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział obowiązywała uchwała nr [...] Rady Miejskiej R. z dnia 30 marca 2000 r. Organ administracji winien był zastosować stawkę opłaty adiacenckiej wynikającą z powyższej uchwały, czego nie uczyniwszy naruszył art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, organ odwoławczy uznał, że nie może w kwestiach dowodowych oprzeć się na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym z dnia 23 kwietnia 2007 r. ze względu na upływ terminu jego ważności i brak potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Skargę na powyższą decyzją złożyli R. i E. D. wnosząc o jej uchylenie. Zarzucono przyjęcie w zaskarżonej decyzji interpretacji prawnej niekorzystnej dla skarżących pomimo wniesienia przez nich odwołania. Uznano bowiem, iż powinni zostać obciążeni opłatą adiacencką obliczoną przy użyciu stawki 50% wynikającej z uchwały obowiązującej w dniu ustatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a nieobowiązującej już w dacie orzekania w przedmiocie opłaty adiacenckiej. Organ pierwszej instancji orzekał natomiast według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji o opłacie adiacenckiej i przyjął stawkę 30% wynikającą z uchwały z dnia 29 listopada 2007 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił między innymi przepis art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, obowiązującym w dacie zaskarżonego rozstrzygnięcia, ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Z dokumentów dołączonych do akt administracyjnych wynika, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących obejmująca działkę nr [...] została podzielona na 10 nieruchomości. Podział ten był dokonany na mocy decyzji z dnia 7 marca 2007 r., która stała się ostateczna z dniem 23 marca 2007 r. Tymczasem organ administracji do ustalenia opłaty adiacenckiej zastosował stawkę ustaloną w uchwale Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 29 listopada 2007 r. w sprawie ustalenia stawek procentowych opłaty adiacenckiej (Dz.Urz.Woj.P. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]). Uchwała ta została opublikowana w dniu w dniu 19 marca 2008 r., a weszła w życie z dniem 3 kwietnia 2008 r. Z prostego zestawienia daty dokonania ostatecznego podziału nieruchomości (23 marca 2007 r.) i daty podjęcia uchwały w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej (29 listopada 2007 r.) wynika, że ustalenie opłaty przy zastosowaniu tej uchwały, dokonane było z naruszeniem art. 98a ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku - na co zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt SK 19/06 (Dz.U. Nr 96, poz. 468) - że opłata adiacencka stanowi daninę publiczną uiszczaną przez właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego w razie zajścia określonych zdarzeń powodujących wzrost wartości nieruchomości bez udziału wymienionych osób. Opłata ta należy do dopłat, tj. danin publicznych stanowiących formę partycypacji w użytkowników w kosztach inwestycji publicznych. Podobne stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 674/06 (niepubl.) przyjmując, że publicznoprawny charakter opłaty adiacenckiej, która ustalana jest przez organ podatkowy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) oznacza, że w istocie stanowi ona daninę publiczną, objętą zakresem przedmiotowym ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r., Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Do podstawowych zaś zasad prawa podatkowego należy m.in. zasada pewności prawa oraz zasada nieretroakcji oznaczająca zakaz obejmowania podatkiem zdarzeń, które miały miejsce w przeszłości. Uchwała rady gminy, jak wskazano wyżej, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ma charakter normy powszechnie obowiązującej, jest więc aktem prawa miejscowego w świetle art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. To zaś oznacza, że ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej na podstawie stawek procentowych określonych w uchwale rady gminy, podjętej po zaistnieniu zdarzenia, z którym ustawa wiąże powstanie obowiązku podatkowego (ostateczny podział nieruchomości), stanowi o naruszeniu przedstawionych wyżej norm prawa. Bowiem wymierzenie opłaty w związku ze zdarzeniem powodującym możliwość powstania takiego obowiązku, na podstawie późniejszej uchwały rady gminy ustalającej wysokość stawki procentowej opłaty, wiązałoby się ze wstecznym działanie tej uchwały (zawartych w niej przepisów prawa miejscowego). Wymaganie uprzedniego istnienia omawianej uchwały rady gminy jest zgodne z konstytucyjnymi standardami państwa prawa. Pozwala to zainteresowanym na podejmowanie decyzji odpowiadającej ich interesom, co do tego czy w ogóle dokonywać podziału (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., I OSK 56/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Z poglądem tym, skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie się zgadza. Ustalenie opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek podziału przy uwzględnieniem stawki opłaty wynikającej z uchwały nieobowiązującej w dacie uostatecznienia się decyzji o podziale stanowi naruszenie prawa materialnego w postaci art. 98a ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Osoba decydująca się na dokonanie podziału nieruchomości winna znać konsekwencje prawne tego podziału, w tym wymiar obciążenia opłatą adiacencka z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, wynikający z treści uchwały obowiązującej w dacie podziału. Zasadność wymierzenia i wysokość takiej opłaty nie może być natomiast uzależniona od daty podjęcia przez organ decyzji o ustaleniu opłaty. Niezależnie zatem od daty wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką wysokość stawki procentowej tej opłaty nie może przekraczać stawki wynikającej z uchwały obowiązującej w dacie ostatecznego podziału (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008 r., II SA/Gd 756/2007, LexPolonica nr 1994366). Wskazać należy, że w sytuacji rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., mocą którego uchylono decyzję organu pierwszej instancji i sprawę skierowano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, organ odwoławczy nie może dopuścić się naruszenia zakazu z art. 139 K.p.a. (zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego), gdyż zakaz ten wiąże się z kształtowaniem materilanoprawnej sytuacji strony. Przy decyzjach kasacyjnych z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, rozstrzygnięcie praw i obowiązków materialnoprawnych strony nastąpi przed organem pierwszej instancji. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 K.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, wyroki NSA z dnia 26 marca 1999 r., sygn. I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, LEX Nr 44547, wyrok WSA z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. VII SA/Wa 1626/04, LEX nr 165003, wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99 OSNP). W wyroku z dnia 9 lutego 2007 r., II OSK 1270/06, LEX nr 325295, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania do decyzji kasacyjnych. W świetle powyższego, zarzuty skargi są niezasadne. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.