II SA/Gd 936/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia SO Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi M. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie rozpatrzenia skargi na czynności dotyczące przetargu oddala skargę. Zaskarżone przez M. Ś. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu 12 marca 2010r. Burmistrz Miasta ogłosił przetarg ustny nieograniczony na dzierżawę nieruchomości niezabudowanej, stanowiącej działkę nr [[...]] o pow. 2.902 m2 i przeznaczonej pod prowadzenie działalności rekreacyjnej związanej z obsługą turystów – camping, położonej w J. przy ul. M., na okres 10 lat. Do przetargu w dniu 12 kwietnia 2010 r. przystąpiły trzy podmioty: S. M., R. K. oraz [[...]]. Na skutek przeprowadzonej procedury przetargowej nieruchomość została oddana w dzierżawę S. M. W dniu 15 kwietnia 2010 r. M. Ś., działając w imieniu własnym, wniosła odwołanie od rozstrzygniętego przetargu, wskazując że w treści ogłoszenia o przetargu zostały podane nieprawdziwe informacje, iż nieruchomość nie jest obciążona żadnymi roszczeniami osób trzecich oraz, że nieruchomość jest niezabudowana. Burmistrz Miasta J., pismem z dnia 22 kwietnia 2010 r., uznał wniesioną skargę za niezasadną. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że M. Ś. nie była uczestnikiem postępowania przetargowego, jak również nie była wcześniej dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości. Umowa dzierżawy dot. nieruchomości niezabudowanej oznaczonej nr [[...]] została zawarta w dniu 15 stycznia 2009 r. z firmą [[...]] reprezentowaną przez A. O. W związku z powyższym jakiekolwiek kwestionowanie przez M. Ś. procedury jest bezpodstawne. W dniu 14 maja 2010 r. do Wojewody wpłynęło pismo skarżącej zatytułowane jako odwołanie od decyzji Burmistrza z 22 kwietnia 2010 r. Powyższe odwołanie Wojewoda przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego postanowieniem z dnia 31 maja 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 13 października 2010 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie przewiduje, by czynności związane z przeprowadzeniem przetargu na zbycie nieruchomości, w tym jej dzierżawę, odbywały się w drodze decyzji administracyjnej. Wszystkie czynności związane z przeprowadzeniem przetargu i jego kwestionowaniem, zawieraniem umów czy ich rozwiązywaniem są czynnościami o charakterze cywilnoprawnym. Zatem skoro kwestionowane przez M. Ś. pismo Burmistrza Miasta J. nie jest decyzją administracyjną to, zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nie można wnieść od niego odwołania. W świetle powyższego wniesione odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. Ś. wniosła o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz ze wszystkimi wcześniejszymi postanowieniami wydanymi w przedmiotowym postępowaniu, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia a także o zobowiązanie Burmistrza Miasta J. do wydania właściwej decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ pierwszej instancji błędnie rozpatrzył odwołanie z dnia 14 kwietnia 2010 r. i udzielił odpowiedzi nie w formie decyzji administracyjnej a w postaci zwykłego pisma. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i skutkować winno uchyleniem wszystkich wydanych w sprawie postanowień. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2010 r. nie narusza prawa. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że M. Ś. odwołała się od pisma Burmistrza Miasta z dnia 22 kwietnia 2010 r. o sposobie rozstrzygnięcia jej skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu ustnego nieograniczonego na dzierżawę nieruchomości niezabudowanej, działki nr [[...]], położonej w J. przy ul. M. SKO zaskarżonym postanowieniem stwierdziło niedopuszczalność odwołania, uzasadniając zajęte stanowisko brakiem wydania decyzji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Przepis ten stanowi podstawę do badania we wstępnej fazie postępowania przed organem odwoławczym dopuszczalności odwołania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje m. in. przypadki braku przedmiotu zaskarżenia, na przykład w sytuacji gdy czynność organu administracji nie jest decyzją administracyjną, jako że - według normy art. 127 § 1 k.p.a. - stronie służy odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji (wyrok NSA z 16 listopada 2000r., sygn. akt V SA 235/00, pul. LEX nr 81351; wyrok NSA w Gdańsku z 11 września 1997r., sygn. akt II SA/Gd 538/96, publ. LEX nr 44192). W rozpatrywanej sprawie Burmistrz Miasta nie był ani uprawniony ani obowiązany do wydania decyzji administracyjnej, albowiem rozpatrując skargę M. Ś. na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu nie rozstrzygał sprawy administracyjnej. Czynności właściwego organu związane z procedurą przetargową unormowane w Rozdziale 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisach wykonawczych (vide: rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości – Dz. U. Nr 207, poz. 2108 ) nie mają charakteru sprawy administracyjnej. W ramach procedury przetargowej organ podejmuje działania (ogłoszenie, zorganizowanie i przeprowadzenie przetargu) mające charakter cywilny, a nie czynności, które w sposób władczy określają prawa i obowiązki uczestników przetargu czy też innych osób. Fakt, że zbycie nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego, a ściślej ujmując wyłonienie nabywcy/dzierżawcy nieruchomości następuje w ramach określonej procedury nie oznacza, że właściwy organ wykonuje je w ramach działań z zakresu tzw. administracji publicznej. Powyższe stanowisko potwierdza również analiza orzecznictwa sądowego, które w tym przedmiocie jednolicie przyjmuje, że spory związane z przeprowadzeniem procedury przetargowej to spory cywilne, a prawidłowość czynności związanych ze zorganizowaniem i wynikiem przetargu może podlegać weryfikacji jedynie w ramach właściwie skonstruowanego powództwa przed sądem cywilnym ( por. uchwała SN z dnia 2 sierpnia 1994 r., III CZP 96/94, OSNC 1995/1/11; uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 1/09; postanowienie WSA w Lublinie z dnia 15 października 2007 r., II SA/Lu 749/07; postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2007 r., I OSK 348/07; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2007 r., II SA/Wr 591/07; postanowienie WSA w Gdańsku z 17 września 2008 r., II SA/Gd 496/08; postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2009 r., II SA/Gd 72/09 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl ). W związku z powyższym uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zostało wydane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji (decyzja administracyjna), od którego przysługiwałoby stronie prawo wniesienia odwołania. Stwierdzenie braku istnienia aktu administracyjnego w dacie wniesienia odwołania, od którego strona mogłaby wnieść środek zaskarżenia jest podstawą do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania z przyczyn przedmiotowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.