II SA/Gd 963/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2023 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. nr WOP.7722.93.2022.CM w przedmiocie wszczęcia postępowania legalizacyjnego oddala skargę. P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2022 r. nr WOP.7722.93.2022.CM utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 25 kwietnia 2022 r. odmawiające wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie decyzją z dnia 2 grudnia 2013 r. nr PINB.7141.24.2013.AC nakazał P. K. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na terenie działki nr [...] w Z., obr. geod. W., gm. Kościerzyna, budynku gospodarczego o wym. [...] x [...] m. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 stycznia 2014r. nr WOP.7721.343.2013.AM utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2014r. sygn. akt II SA/Gd 133/14 odrzucił skargę na ww. decyzję. Następnie tytułem wykonawczym nr PINB.Eg.T.7141.24.2013.AS z dnia 6 września 2016r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie wszczął postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia 18 października 2021r. organ powiatowy przesunął termin rozbiórki do dnia 31 maja 2022r. Pismem z dnia 17 kwietnia 2022r., które wpłynęło do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie w dniu 22 kwietnia 2022r., P. K. wniósł do organu I instancji podanie o zalegalizowanie powyższego obiektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2022r. organ I instancji, na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735), dalej "k.p.a.", odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji samowoli budowlanej wskazując, że dla obiektu budowlanego będącego przedmiotem wniosku zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie w formie decyzji o jego rozbiórce. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez skarżącego, opisanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniesione w tej sprawie żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną z dnia 2 grudnia 2013r. orzekającą rozbiórkę obiektu budowlanego. Mając na uwadze powyższe ustalenia organ II instancji powtórzył za organem I instancji, że nie może być wszczęte postępowanie dotyczące sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, ponieważ decyzja wydana wskutek ewentualnego przeprowadzenia takiego postępowania byłaby nieważna z mocy prawa. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził końcowo, że nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. W przypadku, jeżeli intencją strony jest wznowienie postępowania, wymagane jest złożenie oddzielnego, konkretnego podania o wznowienie postępowania. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie P. K. podniósł, powołując się na art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że odmowa zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie jest niewłaściwa, bowiem w jego ocenie przedmiotowy obiekt budowlany spełnia już wymogi do wznowienia postępowania legalizacyjnego gdyż uprzednia decyzja o rozbiórce wydana była o nieobowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego który nie dopuszczał takiej zabudowy. Aktualnie obowiązujący dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza zabudowę budynkiem gospodarczym o powierzchni do 35m2. Tak więc powód decyzji rozbiórkowej przestał istnieć co powinno skutkować wznowieniem postępowania z uwzględnieniem warunków zawartych w nowym aktualnie obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych o nieobowiązujący już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że w chwili powstania przedmiotowego obiektu dla tego terenu nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym czasie skarżący występował z pismem do Urzędu Gminy w Kościerzynie i nie poinformowano go wtedy o przystąpieniu do procesu tworzenia aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z brakiem takiego planu w chwili powstania tego obiektu powinno mieć zastosowanie tzw. dobre sąsiedztwo gdyż w okolicy była zabudowa. Tak więc decyzje rozbiórkowe nie były wydane o stan prawny z chwili powstania zabudowy lecz o późniejszy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wszelkie decyzje wydane w oparciu o nieistniejące w dacie powstania obiektu powinny zostać wyeliminowanie z obiegu prawnego a wydane w ich oparciu decyzje wzruszone i wznowione postępowania. Zdaniem skarżącego powinno się stwierdzić się ich nieważność. Wyeliminowany został z obrotu prawnego element, na postawie którego wydane były decyzje rozbiórkowe. Wskazał również skarżący, że w bliskim sąsiedztwie zostały zalegalizowane podobne obiekty. Jego zdaniem istnieje możliwość rozpoznania sprawy zakończonej. Organy powinny przeprowadzić postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 Prawa budowlanego wyjaśniając kwestię zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Za taki słuszny interes strony należy uznać zmianę stanu prawnego. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki, dyktowane interesem społecznym lub słusznym interesem strony, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Nie może w Polsce występować nierówne i niesprawiedliwe traktowani obywateli co gwarantuje Konstytucja. Słuszny interes strony i dopuszczenie takiej zabudowy w nowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadniają wniesioną skargę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – zwanej dalej p.p.s.a. zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie odmawiające wszczęcia postępowania legalizacyjnego, nie narusza prawa. Zgodnie z art. 61a § 1 zdanie pierwsze k.p.a. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem (art. 61a § 2 k.p.a.). W świetle powołanego przepisu wyróżnia się podmiotową przesłankę wydania postanowienia, która wiąże się z brakiem przymiotu strony podmiotu składającego podanie, natomiast pozostałe przesłanki występują gdy "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do "innych uzasadnionych przyczyn" zaliczyć można sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie (res iudicata) lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyroki: NSA z 4.3.2016 r., II FSK 137/14, NSA z 13.10.2017 r., II OSK 2565/16, NSA z 6.9.2018 r., I OSK 449/18). Przekładając powyższe na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że pismem z dnia 17 kwietnia 2022 r. (data wpływu do organu 22 kwietnia 2022 r.), skarżący złożył "podanie o zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego albo będącego w budowie" powołując się na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podanie to zawierało wyraźne żądanie wszczęcia postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowoli budowlanej polegającej na budowie budynku gospodarczego o wym. [...] x [...] m na działce nr [...], obręb [...] W., na terenie działki nr [...] w Z., obręb ewidencyjny W. i tak też zostało przez organ potraktowane wobec jego niebudzącej wątpliwości co do intencji strony treści. Jednocześnie nie jest sporne, że w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2014 r. nr WNB.7721.343.2013.AM utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 2 grudnia 2013 r. nr PINB.7141.24.2013.AC nakazującą rozbiórkę tego samego obiektu. Istnienie tej decyzji w obrocie prawnym i jej niewykonanie przez skarżącego oznacza, że sprawa samowoli budowlanej została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją o rozbiórce, co stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w tym samym przedmiocie, co trafnie zauważyły organy obu instancji. Późniejsza zmiana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie ma wpływu na legalność decyzji nakazującej rozbiórkę, która wydawana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie orzekania i nie usuwa stanu res iudicata, który jest zasadniczą przyczyną niedopuszczalności ponownego wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, organy obu instancji słusznie stwierdziły, iż brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania w sprawie legalizacji budynku gospodarczego o wym. [...] x [...] m na działce nr [...], obręb [...] W., na terenie działki nr [...] w Z., obręb ewidencyjny W. i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., albowiem zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy jego wszczęcia (stan res iudiacata, tj. sprawa została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną). W skardze skarżący kwestionuje prawidłowość decyzji orzekającej rozbiórkę, wskazuje, że w jego ocenie zachodzą przesłanki wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, jak również uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Otóż kwestie te leżą poza granicami sprawy niniejszej w rozumieniu art. 134 i art. 135 p.p.s.a. "W granicach sprawy" – w znaczeniu przyjętym na gruncie cytowanych wyżej przepisów art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., w obrębie których sprawowana jest kontrola działalności administracji publicznej w niniejszym postępowaniu sądowadministracyjnym – nie mieszczą się kwestie związane w szczególności z oceną prawidłowości (legalności) decyzji rozbiórkowej ani wpływu na orzeczony obowiązek rozbiórki późniejszej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nawiązujące do tych kwestii zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku, nie wymagają odrębnego badania i ustosunkowania się. Przedmiotem niniejszej sprawy było wyłącznie rozstrzygnięcie w sprawie wniosku skarżącego o zalegalizowanie obiektu budowlanego, a nie wniosek o wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, czy zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, takiego bowiem żądania podanie z dnia 17 kwietnia 2022 r. nie zawierało. Sąd wyjaśniająco wskazuje, że są to różne tryby nadzwyczajne weryfikacji decyzji ostatecznych – przesłanki wznowienia postępowania reguluje art. 145 k.p.a., przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - art.156 k.p.a., a przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej – art. 154 k.p.a. Stronie skarżącej przysługuje prawo zainicjowania takiej weryfikacji, co jednak wymaga złożenia przez niego odrębnego podania. Pouczenie o prawie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zawarte zostało również w zaskarżonym postanowieniu. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.