II SA/Gd 972/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Jakub Chojnacki Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2026 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. G. i A. M. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 2 października 2025 r. nr WOP.7721.159.2025.MH w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku solidarnie na rzecz skarżących W. G. i A. M. kwotę 1477 (tysiąc czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. M. i W. G. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w przedmiocie odmowy pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 12 marca 2020 r. Prezydent Miasta Sopotu (dalej jako: "Prezydent") zatwierdził projekt rozbiórki oraz projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku oraz budowę nowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z budową instalacji wewnętrznych i przebudową instalacji zewnętrznych w S. przy ul. P.[...], na działce nr [...] arkusz mapy 16. Następnie, decyzją Prezydenta z dnia 11 lipca 2024 r. powyższa decyzja została przeniesiona na nowego inwestora - A. M. i W. G. (dalej jako: "inwestorzy", "strony", "skarżący"). W dniu 12 lutego 2025 r. inwestorzy wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej jako: "PINB", "organ I instancji"), na podstawie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane"), z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i przebudową instalacji zewnętrznych - przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Pismem z dnia 28 marca 2025 r., stanowiącym odpowiedź na postanowienie PINB z dnia 14 marca 2025 r., inwestorzy doprecyzowali wniosek wskazując, że złożony wniosek dotyczy tych części obiektu, których powierzchnie są oznaczone na projekcie budowlanym wraz ze zmianami nieistotnymi jak: 1) w piwnicy jako -1/l, -1/2, -1/3, -1/4, -1/5, -1/6, -1/7 -1/8, -1/9, -1/10, -1/11, -1/12 oraz -1/21, -1/22; 2) na parterze jako 0/1, 0/2 oraz 0/11, 0/12, 0/13, 0/14, 0/15, 0/16, 0/17, 0/18, 0/19, 0/20; 3) na piętrze jako 1/1 oraz 0/11, 1/12, 1/13, 1/14, 1/15, 1/16, 1/1 7, 1/18,1/19, 1/20; 4) na II piętrze jako 2/1 oraz 2/11, 2/12, 2/13, 2/14, 2/15, 2/16, 2/112/18, 2/19; 5) na poddaszu jako 3/1, 3/2, 3/3, 3/4, 3/5, 3/6, 3/7, 3/8, 3/9, 3/10, 3/11, 3/12, 3/13, 3,14, 3/15, 3/16, 3/113,18. Powierzchnie te stanowią lokale mieszkalne nr 2, nr 4, nr 6, nr 7 i nr 8, trzy pomieszczenia piwniczne, pralnię i kotłownię oraz klatkę schodową, korytarze, wiatrołap i szacht windowy wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania - konstrukcją budynku, stolarką drzwiową i okienną, izolacjami, balkonami, dachem, urządzeniami technicznymi, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, terenem zewnętrznym z zagospodarowaniem terenu. Przedmiotowy budynek to budynek wielorodzinny, pięciokondygnacyjny, o 8 lokalach mieszkalnych na czterech kondygnacjach nadziemnych, z jedną klatkę schodową i 8 miejscami postojowymi na poziomie gruntu - XIII kategoria obiektów budowlanych - pozostałe budynki mieszkalne. W dalszej kolejności organ I instancji uznając, że przedłożona przez inwestorów dokumentacja jest niekompletna, postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2025 r. nałożył na strony obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 60 dni od daty otrzymania tego postanowienia. Kolejne dokumenty inwestorzy przedłożyli w dniu 27 czerwca 2025 r. PINB uznając, że inwestorzy wykonali nałożony obowiązek w części, po rozpatrzeniu doprecyzowanego i uzupełnionego wniosku, decyzją z dnia 18 lipca 2025 r. odmówił pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, obejmujących pięć lokali mieszkalnych: lokal nr 2 - parter, nr 4 - I piętro, nr 6 - II piętro, nr 7 i nr 8 - poddasze, trzy pomieszczenia piwniczne, pralnię, kotłownię, klatkę schodową, korytarze, wiatrołap oraz szacht windowy wraz z infrastrukturą techniczną w S. przy ul. P.[...], na działce ewidencyjnej oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...] obręb [...] (obiekt kategorii XIII). Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "organ odwoławczy", "PWINB"), po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 2 października 2025 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że choć wniosek złożony przez inwestora w oparciu art. 55 Prawa budowlanego inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie, to przedmiotowej sprawy nie można rozpatrywać w oderwaniu od całości dokumentacji załączonej do akt przekazanych przez organ I instancji, wraz z odwołaniem, jak również bez uwzględnienie faktu toczącego się uprzednio i zakończonego w 2024 r. także decyzją odmową postępowania w sprawie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. PWINB wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 10 września 2024 r. inwestorzy wystąpili do organu I instancji, na podstawie art. 55 Prawa budowlanego, z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi w S.przy ul. P.[...], na działce numer ewidencyjny [...] obręb [...] (dawniej arkusz mapy 16). Po przeprowadzeniu kontroli obowiązkowej w dniu 26 września 2024 r. PINB, decyzją z dnia 17 października 2025 r., odmówił pozwolenia na użytkowanie wskazanego budynku. Wobec niewniesienia odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Wniosek z dnia 12 lutego 2025 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i przebudową instalacji zewnętrznych został zatem złożony przez inwestorów już po zakończeniu przez organ I instancji postępowania, które dotyczyło wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie całego ww. budynku wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi. Z akt sprawy wynika ponadto, że na etapie wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie całego budynku mieszkalnego wielorodzinnego (10 września 2024 r.), kierownik budowy oświadczył (pismo z datą 27 sierpnia 2024 r.), że inwestycja objęta decyzją - pozwoleniem na budowę z dnia 12 marca 2020 r., wydaną przez Prezydent Miasta Sopotu, została wykonana ze zmianami w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę wprowadzonych do realizacji w trakcie wykonania robot wykazanych w załączniku nr 1 do oświadczenia. W załączniku nr 1 do oświadczenia kierownika budowy projektant wskazał jakie zmiany - zakwalifikowane jako zmiany nieistotne w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego - zostały wprowadzone tzn.: 1) likwidacja okna O2 w pomieszczeniu piwnicznym -1/3 oraz studzienki doświetlającej to okno; 2) likwidacja komórek lokatorskich -1/7, -1/8, -1/9, -1/10, -1/11, -1/12 i stworzenie jednego pomieszczenia do wspólnego wykorzystania; 3) likwidacja komórek lokatorskich -1/13, -1/14, -1/15, -1/16, -1/17 i stworzenie jednego pomieszczenia do wspólnego wykorzystania i aranżacji; 4) zmiana usytuowania drzwi do sypialni 0/3 mieszkania M1; 5) zmiana okna O6 na drzwi balkonowe o wymiarach 160/240 w kuchni 0/2 mieszkania M1, zmiana wymiaru okna O7 na okno o wymiarach 150/55; 6) zmiana położenia kuchni w mieszkaniu M2 (likwidacja garderoby 0/18 i sypialni 0/17); 7) zmiana położenia kuchni w mieszkaniu M4 (likwidacja garderoby 1/18 i sypialni 1/17); 8) zmiana przebiegu zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej; 9) zmiana przebiegu zewnętrznej instalacji elektrycznej od przyłącza do budynku; 10) zmiana przebiegu zewnętrznej instalacji gazowej od przyłącza do budynku; 11) zmiana przebiegu zewnętrznej instalacji wodociągowej od przyłącza do budynku; 12) zwiększenie ilości powierzchni biologicznie czynnej poprzez wykonanie dachu zielonego na powierzchniach lukarn oraz dachu szybu windowego. Zdaniem organu odwoławczego porównanie dokumentacji załączonej do wniosku z dnia 10 września 2024 r. z dokumentacją załączoną do wniosku z dnia 12 lutego 2025 prowadzi do wniosku, że są one niespójne. Oświadczenie kierownika budowy (z datą 20 stycznia 2025 r.), także z podpisem projektanta, załączone do wniosku rozpatrzonego przez organ I instancji zaskarżoną i obecnie ocenianą decyzją obejmuje zmiany w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę (wprowadzonych w trakcie wykonania robot) bez konkretnego wskazania tych zmian (chociażby w formie wykazu - załącznika, tak jak to miało miejsce na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r.). PWINB zwrócił uwagę, że na kopiach rysunków z zatwierdzonego projektu zostały przedstawione graficznie (poprzez zakreskowanie kolorem czerwonym, karty nr 110-113), na kondygnacjach piwnicy, parteru i pierwszego piętra pomieszczenia "wyłączone z odbioru", przy czym pomieszczenia te są przedstawione "w stanie pierwotnym", według zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uwzględnienia zmian, które (także w formie graficznej) zostały ujawnione na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że wniosek z dnia 12 lutego 2025 r. dotyczy wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) w zakresie: a) pomieszczeń w kondygnacji piwnic bez wskazania, że wprowadzono zmiany w zakresie likwidacji komórek lokatorskich, okna i studzienki doświetlającej (porównując karty nr 113 i 43 w aktach I instancji); b) pomieszczeń w kondygnacji parteru bez wskazania, że wprowadzono zmiany w zakresie położenia kuchni mieszkania M2 - likwidacja garderoby i sypialni (porównując karty nr 112 i 42 w aktach I instancji); c) pomieszczeń w kondygnacji pierwszego piętra bez wskazania, że wprowadzono zmiany w zakresie położenia kuchni mieszkania M4 - likwidacja garderoby i sypialni (porównując karty nr 111 i 40 w aktach I instancji). Następnie takie rysunki (rzuty) z zatwierdzonego projektu budowlanego (tzn. bez uwzględnienia zmian, które, także w formie graficznej, zostały ujawnione na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r.) zostały załączone do dostarczonego przez inwestorów, w ramach uzupełnienia dokumentacji, protokołu kominiarskiego nr 103/2025 z dnia 3 czerwca 2025 r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego J. C. PWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że załączone do protokołu kopie rzutów poszczególnych kondygnacji z projektu budowlanego z pieczątką mistrza kominiarskiego, bez oznaczenia przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych są nieczytelne i niezaktualizowane. Jest to o tyle istotne, że zmiany ujawnione na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r. dotyczyły likwidacji w kondygnacji piwnic komórek lokatorskich -1/7, -1/8, -1/9, -1/10, -1/11, -1/12 i stworzenia jednego pomieszczenia do wspólnego wykorzystania oraz zmian położenia kuchni w mieszkaniach M2 i M4 (po likwidacja garderób i sypialni zaprojektowanych w tych mieszkaniach) czyli zmian, które niewątpliwie wymagały czytelnych oznaczeń i zajęcia jednoznacznego stanowiska przez mistrza kominiarskiego co do aktualnego układu oraz sposobu podłączenia wszystkich przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych w poszczególnych lokalach (w tym mieszkalnych) zważywszy na kwestię bezpieczeństwa użytkowania tych pomieszczeń. Powyższe było niezbędne do pełnej oceny stanu technicznego instalacji oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego i normami bezpieczeństwa w trybie nadzoru budowlanego w związku z procedowanym wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. PWINB podzielił ponadto stanowisko organu I instancji, że nie został spełniony przez inwestorów obowiązek dostarczenia kopii świadectwa charakterystyki energetycznej dla budynku w zakresie wnioskowanej części w związku ze zmianą parametrów budynku. Dostarczone do organu I instancji, w ramach uzupełnienia dokumentacji, świadectwa charakterystyki energetycznej (10 szt.) dotyczą co prawda poszczególnych części budynku zlokalizowanego przy ul. P.[...] w S., ale sposób oznaczenia tych części - w formie podania powierzchni użytkowej: mieszkalnej lub usługowej i numeracji pomieszczeń według oznaczeń zaczerpniętych z zatwierdzonego projektu budowlanego uniemożliwia ocenę, w jakim stopniu świadectwa te dotyczą charakterystyki energetycznej dla budynku w zakresie wnioskowanej części w związku ze zmianą parametrów budynku. Dostarczone świadectwa dotyczące: korytarza i pomieszczenia piwnicy i klatki schodowej -1/1 do 1/2 i -1/21 oraz mieszkań M2 i M4 nie odnoszą się do wprowadzonych zmian podczas budowy, tzn. zmian ujawnionych na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r. (kolejno, co do urządzenia jednego pomieszczenia w wyniku likwidacji komórek lokatorskich i co do zmian położenia kuchni w mieszkaniach M2 i M4 po likwidacji garderób i sypialni zaprojektowanych w tych mieszkaniach). PWINB stwierdził, że przedłożona przez inwestora dokumentacja (także po jej uzupełnieniu) nie pozwala na ocenę czy poszczególne części budynku zlokalizowanego przy ul. P.[...] w S. - przewidziane do odbioru w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego spełniają kryterium części mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 51 ust. 1b tej ustawy), także w świetle obowiązujących przepisów prawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinnym został zaprojektowany jako całość pod względem konstrukcyjnym i funkcjonalnym. Wniosek z dnia 12 lutego 2025 r. dotyczył wydania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych w zakresie części budynku, w których, w trakcie budowy, wprowadzono zmiany ujawnione na etapie uprzedniego wniosku z dnia 10 września 2024 r. dotyczącego całego budynku. Obejmował on części budynku: pomieszczenia w kondygnacji piwnic (gdzie wprowadzono zmiany) - od strony zachodniej budynku oraz pomieszczenia w kondygnacji parteru i pierwszego piętra (gdzie wprowadzono zmiany) oraz drugiego piętra - od strony wschodniej budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno oświadczenie kierownika budowy z dnia 20 stycznia 2025 r. (także z podpisem projektanta) oraz kolejne oświadczenie kierownika budowy z dnia 14 maja 2025 r. wskazujące, że część obiektu może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem jako samodzielna całość, jak również pozostała przedłożona przez inwestora dokumentacja (także po jej uzupełnieniu) nie zawiera uzgodnień w zakresie ochrony przeciwpożarowej - w związku ze zmianami wprowadzonymi w trakcie budowy i ujawnionymi na etapie uprzedniego wniosku z dnia 10 września 2024 r. dotyczącego całego budynku. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika, czy przewidziane do odbioru w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego części przedmiotowego budynku - po wprowadzeniu zmian - spełniają wszystkie wymogi w świetle obowiązujących przepisów prawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej i mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, posiadając wszystkie urządzenia i elementy zaprojektowanego i wykonanego podczas budowy tego budynku systemu ochrony przeciwpożarowej. Objęte wnioskiem z dnia 12 lutego 2025 r. pomieszczenia w kondygnacji piwnic i pomieszczenia w kondygnacji parteru i pierwszego piętra (gdzie wprowadzono zmiany) oraz drugiego piętra znajdują się po różnych stronach przedmiotowego budynku, mające wspólne: korytarz, klatkę schodową i szacht windowy. W ocenie PWINB konieczne jest zatem zajęcie stanowiska przez osobę uprawnioną, czy w pozostałej części przedmiotowego budynku - nieobjętej wnioskiem w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a tym samym części, gdzie mają być jeszcze kontynuowane roboty budowlane - znajdują się bądź nie urządzenia i elementy zaprojektowanego i wykonanego podczas budowy tego budynku systemu ochrony przeciwpożarowej niezbędne dla użytkowania (zgodnie z przeznaczeniem jako samodzielnej całości i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej) części wskazanego budynku objętej tym wnioskiem. W dalszej kolejności PWINB wyjaśnił, że rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych jest osobą uprawnioną do uzgadniania m. in. projektów architektoniczno-budowlanych, projektów technicznych oraz projektów urządzeń przeciwpożarowych, do wykonywania ekspertyz technicznych lub opinii, o których mowa w przepisach dotyczących ochrony przeciwpożarowej, jak również wykonuje obowiązki określone w ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r., poz. 188). Według wskazania organu I instancji, dostarczone przez inwestora stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sopocie z dnia 2 czerwca 2025 r. odnosi się do całego budynku jako jednej strefy pożarowej. Państwowa Straż Pożarna nie otrzymała zaktualizowanej dokumentacji umożliwiającej ocenę zgodności wyłącznie dla wnioskowanej części obiektu. W piśmie tym jednoznacznie wskazano, że zajęcie stanowiska przez Państwową Straż Pożarną odnosi się do całej strefy pożarowej i nie ma możliwości oceny poszczególnych fragmentów budynku, które nie obejmują całej strefy (nawiązując przy tym do zajętego uprzednio stanowiska pozytywnego z dnia 15 stycznia 2025 r., które dotyczyło całego obiektu). Zatem także dostarczone przez inwestorów stanowisko Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Sopocie nie odnosi się ściśle do kwestii (zaistniałej dopiero w związku ze złożeniem wniosku z dnia 12 lutego 2025 r.), czy przewidziane do odbioru w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego części przedmiotowego budynku - po wprowadzeniu zmian - czyli części objęte wnioskiem złożonym przez inwestorów już po zajęciu przytoczonego stanowiska wobec całego przedmiotowego budynku spełniają wszystkie wymogi w świetle obowiązujących przepisów prawa z zakresu ochrony przeciwpożarowej i mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, posiadając wszystkie urządzenia i elementy zaprojektowanego i wykonanego podczas budowy tego budynku systemu ochrony przeciwpożarowej. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że według dokumentacji rysunkowej (rzuty z projektu) załączonej do wniosku z dnia 12 lutego 2025 r. elementy oddzielenia p.poż REI60: w kondygnacji piwnic - znajdują się na ścianie budynku w części nieobjętej tym wnioskiem (tzn. w części wyłączonej z odbioru) oraz w kondygnacji parteru, pierwszego i drugiego piętra - znajdują się na ścianie budynku w części objętej tym wnioskiem (tzn. w części przeznaczonej odbioru), co tym bardziej wskazuje na brak spójności w przedłożonej przez inwestorów dokumentacji w ramach uzgodnień z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Zdaniem PWINB przedstawione powyżej kwestie z zakresu ochrony przeciwpożarowej należy postrzegać także w kontekście potwierdzenia bądź wykluczenia przez organ nadzoru budowlanego, na etapie oceny wniosku, że w sprawie występuje kwestia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w zakresie zmian wymagających uzyskania lub zmiany decyzji, pozwoleń lub uzgodnień, które są wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego). Końcowo, PWINB wskazał, że w świetle przytoczonych powyżej rozważań, przedstawione w odwołaniu zarzuty i argumenty nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz zobowiązanie organu do wydania decyzji wydającej pozwolenie na użytkowanie części budynku, zgodnie z wnioskiem skarżących, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem zarzutów skargi. Wnieśli ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych mgr. inż. R. F. na okoliczność zadośćuczynienia przez skarżących prawnym i faktycznym wymogom wniosku w zakresie ochrony przeciwpożarowej, bezprawności działań PWINB. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 9 w zw. z art. 107 § 1 pkt 4, 107 § 1 pkt 6 oraz 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że organ I Instancji przedstawił podstawę prawną, a także należyte uzasadnienie prawne i faktyczne swojej decyzji. Zarzucili także naruszenie art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i całkowite ominięcie w uzasadnieniu decyzji zarzutu dot. bezprawnego wymogu dostarczenia obliczeń "ściany pełnej". W ich ocenie zaskarżone decyzja narusza także art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i włączenie do akt sprawy jako dowodu dokumentów z prawomocnie zakończonego w 2024 r. postępowania bez poinformowania o tym skarżących, a więc też bez umożliwienia im wypowiedzenia się co do tegoż dowodu. Wskazali także na naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, co doprowadziło do utrzymania wadliwej decyzji w mocy. Podnieśli również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a, art. 56 Prawa Budowlanego oraz § 212 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych poprzez uznanie, iż skarżący nie dostarczyli niezbędnych dokumentów w zakresie ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy dokumenty spełniające kryteria zostały przez nich złożone. Końcowo podnieśli zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a więc uznanie, że skarżący powinni byli uzyskać uzgodnienie pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej, podczas gdy zgodnie z powyższym przepisem konieczności takiej nie było. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W wyniku takiej kontroli decyzja podlega uchyleniu w razie stwierdzenia przez Sąd: naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa stanowiącego podstawę wznowienia postępowania lub innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143; dalej jako: "P.p.s.a."). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd stwierdził, że narusza ona prawo. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej jako: "PWINB", "organ odwoławczy") utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Sopocie (dalej jako: "PINB", "organ I instancji") PINB odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, obejmujących pięć lokali mieszkalnych: lokal nr 2 - parter, nr 4 - I piętro, nr 6 - II piętro, nr 7 i nr 8 - poddasze, trzy pomieszczenia piwniczne, pralnię, kotłownię, klatkę schodową, korytarze, wiatrołap oraz szacht windowy wraz z infrastrukturą techniczną w S. przy ul. P.[...], na działce ewidencyjnej oznaczonej w rejestrze gruntów numerem [...] obręb [...] (obiekt kategorii XIII). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane", "ustawa"), który stanowi, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli ma ono nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Decyzja taka może być wydana, jeżeli oddawane do użytkowania obiekty budowlane lub ich części mogą samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (art. 55 ust. 1b Prawa budowlanego). W podstawie prawnej swojej decyzji WINB powołał także art. 59 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ustawy. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 (które nie miały zastosowanie w sprawie), odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1 i w art. 57 ust. 1-4 (dotyczących przedłożenia określonej dokumentacji do zawiadomienia o zakończeniu budowy). Przepisy art. 51 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie istotną kwestią jest to, że inwestorzy A. M. i W. G. wnioskiem z 10 września 2024 r. wystąpili do PINB z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi w S. przy ul. P.[...], dz. nr [...], obręb [...]. Postępowanie to zakończyło się decyzją ostateczną z 17 października 2024 r. (w zaskarżonej decyzji błędnie wskazano jako rok wydania "2025"). Wniosek z dnia 12 lutego 2025 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych dotyczących przedmiotowego budynku wielomieszkaniowego wszczął zatem postępowanie w nowej sprawie administracyjnej. Zakończyło się ono odmową udzielenia pozwolenia na użytkowanie części budynku mieszkalnego, która została zakwestionowana skargą do Sądu. W postępowaniu sądowym ocenie podlegała zatem kwestia legalności wydanej decyzji, a zatem to czy została ona wydana zgodnie z prawem. Tak określone kryterium kontroli wymaga analizy podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku stron WINB wskazał okoliczność niespójności między dokumentacją przedłożoną w zakończonym już postępowaniu, a postępowaniu wszczętym 12 lutego 2025 r. W ocenie organu oświadczenie kierownika budowy (z 20 stycznia 2025 r.) obejmuje zmiany w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę (wprowadzonych w trakcie wykonania robot) bez konkretnego wskazania tych zmian (chociażby w formie wykazu – załącznika) tak jak to miało miejsce na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r. Ponadto, kopie rysunków z zatwierdzonego projektu zawierały przedstawione graficznie (poprzez zakreskowanie kolorem czerwonym, karty nr 110-113), na kondygnacjach piwnicy, parteru i pierwszego piętra pomieszczenia "wyłączone z odbioru", przy czym pomieszczenia te są przedstawione "w stanie pierwotnym", według zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uwzględnienia zmian, które (także w formie graficznej) zostały ujawnione na etapie wniosku z dnia 10 września 2024 r. W tym miejscu należy zaznaczyć, że organ administracji może wykorzystać w postępowaniu dowody pochodzące z innego, wcześniej przeprowadzonego postępowania. Jak stanowi art. 77 § 4 k.p.a. fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, ale należy je zakomunikować stronie. Zaniechanie dopełnienia wskazanego obowiązku procesowego stanowi wadliwość postępowania, niemniej jednak w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, nie miała ona wpływu na jej wynik. Tym bardziej, że za fakty znane z urzędu organy administracji uznały materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu z udziałem tej samej strony. Dopuszczalność wykorzystania dowodów z innego postępowania nie oznacza, że może to mieć miejsce bez uwzględnienia różnic w zakresie przedmiotu nowego postępowania. Jak wskazał pełnomocnik skarżących obie dokumentacje dotyczyły różnych przedmiotowo spraw (w pierwszym przypadku chodziło o cały budynek, w drugim – zakres postępowania był ograniczony) i sporządzone zostały w znacznym, bo 5-cio miesięcznym odstępie czasowym. Po decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie skarżący wykonali szereg prac budowlanych i instalacyjnych udokumentowanych w dzienniku budowy do czego organy administracji tak I jak i II instancji się nie odniosły. Oznacza to, że wykorzystując zgromadzony we wcześniejszym postępowaniu materiał dowodowy organy administracji nie uwzględniły ani różnic w zakresach przedmiotowych obu postępowań ani też zmian w stanie faktycznym, które wiązały się z wykonanymi robotami budowlanymi. Takie działanie organów administracji stanowi naruszenie obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Uzasadniając odmowę wydania pozwolenia na budowę WINB wyjaśnił, że oświadczenie kierownika budowy (z 20 stycznia 2025 r.) obejmuje zmiany w stosunku do rozwiązań i ustaleń pozwolenia na budowę bez konkretnego wskazania tych zmian. Z akt sprawy wynika jednak, że wykaz taki został sporządzony przy piśmie z 28 marca 2025 r. i złożony do akt sprawy (k. 145 akt administracyjnych). Nie nastąpiło to przy wniosku o pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (data wpływu do PINB: 13 lutego 2025 r. – k. 115), jak wskazywał pełnomocnik skarżących w skardze, ale kwestia ta nie ma znaczenia dla sprawy. Zgodnie z wynikającą z art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Z zasady praworządności (legalizmu), określonej w art. 6 k.p.a., wywodzi się obowiązek organów administracji działania na podstawie przepisów prawa i stosowania przez organ przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji, przy czym odstępstwa od tej reguły mogą zostać wprowadzone przepisami przejściowymi (por. wyrok NSA z 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06). Oznacza to, że podstawą rozstrzygnięcia organu administracji może być stan prawny i stan faktyczny istniejący w momencie wydania decyzji, chyba, że co innego wynika z przepisów prawa (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca). Innymi słowy, organ administracji musi uwzględniać wszelkie zmiany w stanie prawnym i faktycznym jakie miały miejsce od momentu wszczęcia postępowania do momentu rozstrzygania sprawy, a decyzja może być podjęta jedynie na podstawie pełnego (kompletnego) materiału dowodowego. Brak określonego dokumentu (dowodu) przy wniosku wszczynającym postępowanie nie może stanowić podstawy dla negatywnych skutków prawnych, jeżeli został uzupełniony na późniejszym etapie postępowania. Pominięcie takiego dokumentu (dowodu) stanowi naruszenie przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W ocenie Sądu podstawy odmowy udzielania pozwolenia na użytkowanie nie mogła stanowić kwestia związana z przedstawieniem (poprzez zakreskowanie kolorem czerwonym k. 110 – 113 akt administracyjnych) na kondygnacjach piwnicy, parteru i pierwszego pietra pomieszczeń określonych jako "wyłączone z odbioru", przedstawionym w "stanie pierwotnym" bez uwzględnienia zmian. Jak wskazał pełnomocnik skarżących, rysunki te nie przedstawiają żadnych dokonanych przez inwestorów zmian, a ich celem było zobrazowanie zakresu złożonego wniosku. Trafnie w skardze podniesiono, że pełna analiza złożonej dokumentacji w zakresie dokonanych zmian pozwoliła by uniknąć wadliwej oceny w tym zakresie. Sąd nie podzielił także zarzutu nienależytego opisania kwestii przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych. Analiza akt sprawy potwierdza stanowisko strony skarżącej, że na każdej kondygnacji kolorem czerwonym zaznaczone wloty do kanałów wentylacyjnych, a zmiany te opisano na każdym rysunku ("zmiany w szachach wentylacyjnych"). Podstawy odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie mogło także stanowić niespełnienie obowiązku dostarczenia kopii świadectwa charakterystyki energetycznej dla budynku w zakresie wnioskowanej części. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organy administracji nie wzięły pod uwagę wskazanych w piśmie z 27 czerwca 2025 r. jako załączniki 20 – 29 świadectw energetycznych odnoszących się do poszczególnych pomieszczeń zawartych w projekcie budowalnym. Analiza akt sprawy uzasadnia stanowisko strony skarżącej, że pominięto w tym zakresie wykaz zamian w postaci tekstowej i graficznej przedstawiony przez inwestorów. Także i ta kwestia nie mogła, w ocenie Sądu, stanowić podstawy do odmowy uwzględnienia wniosku stron. W odniesieniu do kwestii uchybień wniosku inwestorów związanych z ochroną przeciwpożarową należy zaznaczyć, że ocena możliwości samodzielnego funkcjonowania zgodnie z przeznaczeniem obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych należy do organu administracji prowadzącego postępowanie z wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie (art. 55 ust. 1b Prawa budowlanego). Oceniając powyższą kwestię PINB oraz WINB powinny wziąć pod uwagę stanowisko wyrażone w piśmie Komendanta Miejskiego PSP w Sopocie z dnia 2 czerwca 2025 r., w którym wskazuje on, że nie stwierdzono zmian w stosunku do dokumentacji, która stanowiła podstawę do wydania pozytywnego stanowiska dla całego obiektu. Uwzględniając przepisy § 212 ust. 8, § 227 i § 228 rozporządzenia Ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.) organy te powinny analizować kwestię faktycznego obowiązku wydzielenia osobnej strefy pożarowej. W skardze sformułowano także zarzut naruszenia przez WINB art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na nie odniesieniu się do podnoszonej w odwołaniu kwestii niezasadność sformułowanego na etapie wydawania decyzji wymogu spełnienia kryteriów "ściany pełnej" przez płyty NIDA OGIEŃ PLUS. Z przywołanych przepisów wyprowadzić można obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu, nawet jeśli w ocenie tego organu są one niezasadne czy bezpodstawne. Ocenę skutków naruszenia przywołanych przepisów odnieść należy do okoliczności konkretnej rozstrzyganej sprawy indywidualnej. W przedmiotowej sprawie – wobec utrzymania w mocy decyzji negatywnej i wskazania w uzasadnieniu podstaw takiego rozstrzygnięcia – należy przyjąć, że pominięta przez WINB kwestia spełnienia kryteriów ściany pełnej nie stanowiła już podstawy decyzji organu odwoławczego. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oznacza utrzymanie w mocy podstawowego elementu decyzji organu pierwszej instancji, tj. rozstrzygnięcia (osnowy), w którym zostaje wyrażona wola organu załatwiającego sprawę (por. wyroki NSA: z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10 oraz z 15 sierpnia 1985 r., III SA 730/85). Decyzja taka oznacza, że organ odwoławczy uznaje prawidłowość zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy, zgodnie z istotą zasady dwuinstancyjności, dokonuje oceny przepisów postępowania i prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją, przy czym nie jest związany zarzutami zawartymi w odwołaniu (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 marca 2023 r., II SA/Ol 907/22). W orzecznictwie sądowym podkreśla się także, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu I instancji. Przyjęty w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie (wyrok WSA w Rzeszowie z 22 stycznia 2025 r., II SA/Rz 1322/24). Oznacza to, że podstawy (motywy) rozstrzygnięcia mogą się różnić. Tym samym, pominięcie jakiejś kwestii podniesionej przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego oznacza, że nie miała ona znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania regulujących ustawowe wymogi w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., co w okolicznościach rozpoznanej sprawy mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w z. z art. 205 § 1 P.p.s.a. zasądzając od organu administracji zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy (500 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł) oraz dwukrotność stawki minimalnej (960 zł) ustalonej na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118), uwzględniając niezbędny nakład pracy radcy prawnego, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy oraz przyczynienie się do wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.