II SA/Gd 990/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Rischka Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 5 września 2023 r., nr SKO Gd/3113/23 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego W. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pan W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (SKO) z 5 września 2023 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Wejherowa z 28 lutego 2023 r., odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydent Miasta uzasadniając odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazał, że matka skarżącego ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Orzeczenie z dnia 21 stycznia 2003 r. (na trwałe: orzeczenie wydano na stałe) w pkt 4, 5 zarzeczono wymaga oraz w pkt 7 zarzeczono, że chora wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz w pkt 8 wpisano słowa tak - konieczność stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia/rehabilitacji. Podopieczna ma następujące choroby: - cukrzyca typu II (insulinozależna), - nadciśnienie - choroby oczu (zaćma, jaskra) - odnawiające się ropne rany kończyn dolnych - stan po usunięciu narządu rodnego z powodu raka szyjki (2010 r.) - ziarniak paciorkowaty - schorzenie oczu nużeniec - bezsenność - w przeszłości leczono depresję, aktualnie przepisuje leki lekarz rodzinny - występują zaniki pamięci (czasami duże), lęki - schorzenie serca, zawroty głowy, niedosłuch. Skarżący wykonuje następujące czynności podczas opieki: - mierzenie ciśnienia 2-3 x na dobę, 15 min. Łącznie, mierzenie poziomu cukru przynajmniej 3 razy na dobę 10-15 min. łącznie, podawanie insuliny 2 razy dziennie (przygotowanie jednostek) 10 min., podawanie leków 3 x na dobę 10 min., przyrządzanie posiłków, codziennie 3 posiłki - 2 godziny (mama czasami pomaga przyrządzić obiady, ale głównie przyrządza syn), sprzątanie 2 x dziennie po 30 min., dodatkowo 1 raz w tygodniu godzina, pranie 2x w tygodniu 1 godz., wizyty lekarskie wspólnie z mamą lekarz rodzinny 2 razy w miesiącu po 1 godz., lekarz onkolog - 2 razy w roku 4-5godz., lekarz okulista - 2 razy w roku 1 godz., chirurg naczyniowy - 1 raz na 3 miesiące 1 godz., lekarz diabetolog - 1 raz w roku 3 godz. Do chorej nie przychodzi pielęgniarka środowiskowa. Opłacanie rachunków czynsz 1 raz w miesiącu 5 min. (siostra płaci za energię, gaz i TV przelewem), robienie zakupów 3 x w tygodniu 3 godziny łącznie, realizacja recept 1-2 razy w miesiącu 1 godz., sprawy urzędowe 1 raz w roku, spacery 2-3 razy w tygodniu po 30 min., smarowanie kremami 2-3 razy na dobę po 5 min. - aktualnie codziennie. Matka skarżącego wykonuje samodzielnie czynności: korzysta z toalety, ubiera się, spożywa posiłki, samodzielnie wykonuje czynności higieniczne, obiera ziemniaki przy nadzorze coraz rzadziej, po mieszkaniu porusza się samodzielnie jednak w mieszkaniu jest prawie zawsze skarżący, a jeżeli wychodzi w sprawach koniecznych to przychodzi córka. Córka wobec mamy wykonuje następujące czynności: płaci część rachunków, myje głowę, obcinanie paznokci. Podopieczna sporadycznie zostaje w domu sama. Wtedy, kiedy nie może pomóc w opiece córka. Jest to czas nie przekraczający 1 godziny, a najwięcej, bardzo sporadycznie, 2 godziny. W ocenie organu pierwszej instancji z ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy choćby w niepełnym wymiarze czasowym. Dodatkowo w opiece nad niepełnosprawna matką skarżącego wspiera siostra. Dodatkowo Prezydent wskazał, że nie można ustalić, od kiedy istnieje niepełnosprawność podopiecznej. SKO utrzymując powyższą decyzję w mocy wskazało, że wnioskodawca przedstawił również godzinowy opis czynności wykonywanych przy matce od godziny 7 rano do 23 wieczorem. Zdaniem Kolegium fakt, iż niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończenia przez nią 18 roku życia nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego. Jednakże w ocenie SKO w sprawie nie została spełniona podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określona w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z zebranego materiału dowodowego wynika, iż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez wnioskodawcę zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia. Kolegium podziela w pełni podziela ocenę dokonaną w tej kwestii przez organ pierwszej instancji. W ocenie Kolegium czynności sprawowane w ramach opieki, są to zwykle czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, które nie kolidują z podjęciem zatrudnienia. Osoby pracujące również prowadzą własne gospodarstwa domowe, chodzą na zakupy, spacery, do lekarza, załatwiają sprawy urzędowe. Taki zakres opieki, który polega na pracach w gospodarstwie domowym, towarzyszeniu w wizytach lekarskich, robieniu zakupów czy załatwianiu spraw urzędowych nie wymusza zatem na osobie sprawującej opiekę rezygnacji z podjęcia zatrudnienia. Czynności te nie są czynnościami wykonywanymi codziennie, od rana do wieczora, ale tylko czasami, w zależności od potrzeb. Matka skarżącego nie jest osoba leżącą, wymagającą stałej opieki. Skarżący wskazał w wywiadzie środowiskowym, iż matka pozostaje sama w domu na 1-2 godziny, jednak nie podniósł żadnych obiektywnych okoliczności, z których by wynikało, iż nie może sama dłużej zostać w domu. Matka skarżącego samodzielnie porusza się po mieszkaniu, korzysta z toalety, wykonuje czynności higienicznie, samodzielnie spożywa posiłki Ponadto w ocenie Kolegium w celu pogodzenia opieki nad matką z pracą skarżący mógłby w pewnym zakresie skorzystać z pomocy siostry, która również mieszka w Wejherowie i w pewnym zakresie pomaga mu w tej opiece. Skarżący mógłby również rozważyć skorzystanie z usług opiekuńczych dla matki (np. 1-2 godz. dziennie), świadczonych przez MOPS w Wejherowie, czy instytucje prywatne, albo z pomocy pielęgniarki środowiskowej. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż stan matki skarżącego oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wyklucza podejmowania przez wnioskodawcę zatrudnienia. Organ pierwszej instancji szczegółowo zebrał materiał dowodowy, a następnie prawidłowo go ocenił. We wniesionej do Sądu skardze, decyzji SKO zarzucono naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący wniósł o: 1. Rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym. 2. Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji. 3. Zasądzenie od organu zwrotu kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga była uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 390 ze zm.) – dalej jako "u.ś.r.", w wersji obowiązującej w dniu wydawania zaskarżonej decyzji - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że SKO słusznie uznało przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. ("Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia.") winien być, interpretowany z uwzględnieniem wiążącego, w myśl art. 190 Konstytucji RP, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, z którego wynika, że w odniesieniu do grupy opiekunów osób, których niepełnosprawność wymagająca opieki powstała po ukończeniu 18. roku życia, przesłanka nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego utraciła cechę konstytucyjności. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tej grupie osób należy rozpatrywać bez wskazanej przesłanki. Organy administracji rozstrzygające o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego mają zatem obowiązek procedować w oparciu o przepisy u.ś.r. z wyłączeniem tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która z dniem wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. w dniu 23 października 2014 r., została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Słusznie zatem SKO uznało, że nie było podstaw do odmowy przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko i wyłącznie na podstawie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dalszej kolejności należało odnieść się do wskazywanego przez SKO braku ścisłego związku przyczynowo-skutowego pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej skarżącego a sprawowaniem opieki nad matką. W utrwalonym orzecznictwie przyjmuje się, że rezygnację z czegokolwiek należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. Wykładnia omawianego pojęcia musi się więc odbywać przez pryzmat celu jakiemu służą świadczenia opiekuńcze, którym jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i osobom opiekę tę sprawującym, utraconego zarobku i wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki. Z punktu widzenia celu, nie jest istotne czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną osobą. Taka wykładnia znajduje pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji RP, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 maja 2020 r., sygn. III SA/Gd 408/20, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanka niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia powinna być zatem odczytywana jako niepozostawanie w zatrudnieniu wynikające z konieczności sprawowania opieki, której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. Istotny jest bowiem fakt obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia, nawet w ograniczonym wymiarze, z powodu sparowania opieki nad niepełnosprawną matką. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych związanych z niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z pracy, spowodowaną koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1124/18, opublikowany na orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana jako aktualna, tj. odnosząca się do czasu, w którym skarżący wystąpił o przyznanie świadczenia (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 maja 2020 r., III SA/Gd 410/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dalej należało odnieść się do zakresu sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką. Przede wszystkim nie można zgodzić się z oceną SKO, że zakres opieki sprawowanej nad matką nie powoduje niemożności podjęcia zatrudnienia w jakimkolwiek zakresie. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad matką, która ze względu na niekwestionowany przez Kolegium stan zdrowia jest ograniczona w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności podopiecznej wymagającego stałej lub długotrwałej opieki innej osoby, w związku z czynnościami opiekuńczymi świadczonymi matce przez skarżącego, nie pozostawia wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Przy tym, organ nie przedstawił żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia niezbędnej opieki nad matką z zajęciem zarobkowym. Nie można nie zauważyć, co z resztą nie było kwestionowane przez SKO, że skarżący opiekuje się matką codziennie od godz. 7 – 23. Podopieczna ma m. in. zaniki pamięci, ropiejące rany na nogach, zawroty głowy, cukrzycę. Stan zdrowia podopiecznej został wykazany dokumentacją medyczną. Zarówno z orzeczenia o niepełnosprawności wynika, że podopieczna na co dzień wymaga stałego wsparcia i pomocy innej osoby, w tym przypadku skarżącego. Niezrozumiałym w tym świetle jest twierdzenie SKO o możliwości pogodzenia czynności opiekuńczych z podjęciem zatrudnienia. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Wskazany przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego jest zgodny z wymogami i w rozmiarze określonym w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz faktycznymi potrzebami matki. Pomimo, że nie jest osobą leżącą i wykazuje określone przejawy samodzielności, wymaga pomocy przy większości czynności życia codziennego, skarżący przez większość czasu czuwa nad matką, by nieść jej niezbędną i niezwłoczną pomoc w zwykłych czynnościach życia codziennego oraz w razie nagłej potrzeby, pozostając tym samym w stałej gotowości. Dostrzeganie w realiach niniejszej sprawy możliwości podjęcia przez skarżącego pracy choćby niepełnym wymiarze jest nieuzasadnione. W tej sytuacji związek pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a zakresem sprawowanej opieki i świadczonej pomocy przez skarżącego jest w tej konkretnej sprawie bezpośredni i ścisły. Sąd nie podziela przy tym wykluczenia przez Kolegium czynności dnia codziennego z zakresu czynności opiekuńczych niezbędnych dla zapewnienia godnego życia podopiecznemu. Wszystkie wskazane przez skarżącego czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. Z zakresu tych czynności nie można wykluczyć zwykłych czynności życia codziennego, takich jak sprzątanie, gotowanie, robienie zakupów, którym osoba o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może sprostać ze względu na swoje ograniczenia zdrowotne. Ograniczenie form opieki nad osobą niepełnosprawną do czynności pielęgnacyjnych sensu stricto z pominięciem innych, szerzej rozumianych czynności opiekuńczych, prowadziłoby do zdeformowania znaczenia pojęcia opieki, a co za tym idzie naruszałoby istotę świadczenia pielęgnacyjnego. Istotą tą jest bowiem udzielenie wsparcia osobom, które poświęcając się w pełnym wymiarze opiece nad najbliższą osobą niepełnosprawną nie mogą pracować zarobkowo, by zaspokoić potrzeby życiowe swoje i swojej rodziny (por. wyrok WSA w Gdańsku z 10 czerwca 2021 r., III SA/Gd 319/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie mogła także stanowić podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego okoliczność udzielania pomocy przez siostrę skarżącego. Za akt sprawy wynika, że pomoc ta jest bardzo ograniczona i świadczone nieregularnie. Zauważyć również należy, że ocena spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinna być zawsze dokonywana w odniesieniu do aktualnej sytuacji osoby wymagającej opieki i jej opiekuna ubiegającego się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Brak korzystania z zewnętrznych form wsparcia (opieka prywatna, usługi opiekuńcze) nie może rodzić negatywnych konsekwencji przy aktualnej ocenie spełniania przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem ustawodawca nie wskazał takiej okoliczności jako negatywnej przesłanki przyznania tego świadczenia. Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ odwoławczy dokonał wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo interpretowanych przepisów art. 17 ust. 1 u.ś.r. wydając decyzję naruszającą w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organu polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a opieką sprawowaną przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej jako "P.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy. Kolegium posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, korzystając z przepisu art. 119 pkt 2 P.p.s.a., bowiem wniosek w tej sprawie w skardze złożył skarżący. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964), zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika.