II SAB/Gd 102/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. B. i M. G.-B. na bezczynność Burmistrza w sprawie wszczęcia egzekucji dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym M. B. i M. G.-B. solidarnie ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu wpisu. M. G.-B. i M. B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opieszałość i niezałatwienie przez Urząd Gminy sprawy dotyczącej wykonania przez zobowiązanego W. T. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania działki nr [...] obr. B., tj. funkcji mieszkalno-gospodarczej i warsztatu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 17 marca 2005 r., nr [...], nałożonego decyzją Burmistrza Miasta z dnia 28 listopada 2013 r., Nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 17 lutego 2015 r. M. G.-B. i M. B. wezwali Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez cofnięcie decyzji Burmistrza Miasta z dnia 11 lipca 2014 r., nr [...] i wszczęcie egzekucji obowiązku określonego w decyzji Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., nr [...]. Tą ostatnią decyzją nakazano W. T. – właścicielowi działki nr [...] obr. B., przywrócenie poprzedniego sposobu jej zagospodarowania, tj. funkcji mieszkalno – gospodarczego i warsztatu, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 17 marca 2005 r. Wzywający wnieśli również o ukaranie właściciela działki nr [...] odpowiednimi karami administracyjnymi i o przyspieszenie postępowania. Następnie w dniu 23 marca 2015 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Urząd Gminy w zakresie egzekucji decyzji nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. Skarżący wyjaśnili, że pomimo wydania ostatecznej decyzji z dnia 28 listopada 2013 r. na działce nr [...] sytuacja nie uległa zmianie, nadal prowadzona jest tam działalności wywołująca utrudnienia dla nieruchomości sąsiednich. Wymaga to według skarżących podjęcia natychmiastowych działań egzekucyjnych wobec właściciela tej działki i ukarania dyscyplinarnego pracowników odpowiedzialnych za bierność organu w tej sprawie. Zażalenie organ wyższej instancji pozostawił bez odpowiedzi. W skardze na przewlekłość i opieszałość, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, M. G.-B. i M. B. wnieśli o zobowiązanie Urzędu Gminy do wykonania pilnej, stanowczej i skutecznej egzekucji ostatecznej decyzji administracyjnej nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. najdalej w ciągu 14 dni od doręczenia akt organowi, np. poprzez (a) zajęcie wszystkich ruchomości (zobowiązanego) przeznaczonych do faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, którą zobowiązany prowadzi w B., na nieruchomości należącej do zobowiązanego, położonej w B. przy ul. B., ewentualnie do zobowiązania właściciela do przeniesienia ruchomości przeznaczonych do faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, którą zobowiązany prowadzi pod firmą A., znajdujących się na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. B., dla której Sąd Rejonowy w K. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], na teren dodatkowego miejsca wykonywania działalności gospodarczej (zobowiązanego), znajdującego się w miejscowości S. pod adresem: [...]. (b) nałożenie surowych kar administracyjnych, 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga, 3. zobowiązanie Urzędu Gminy do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, 4. w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do podjęcia działań egzekucyjnych, jeśli takie zostaną podjęte przez organ po wniesieniu skargi do sądu, 5. wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uzasadniając skargę skarżący przedstawili chronologicznie przebieg swoich działań poprzedzających wniesienie skargi oraz wyjaśnili, że według ich wiedzy do dnia jej wniesienia organ gminy nie rozpoczął egzekucji obowiązku określonego w decyzji z dnia 28 listopada 2013 r. Według skarżących organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Skarżący za uzasadnione w związku z tym uznali zobowiązanie Urzędu Gminy do ukarania pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie z uwagi na jej niezasadność i brak interesu prawnego skarżących. Organ twierdzi, że skarżący do skargi dołączyli zażalenie skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na przewlekłość postępowania w zakresie egzekucji decyzji nr [...] Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., ale nie dołączyli do niego dowodu potwierdzającego złożenie bądź przesłanie zażalenia do SKO. Według organu zażalenie można uznać za skuteczne dopiero po upływie okresu umożliwiającego organowi wyższego stopnia dokonanie czynności, o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a.; ten okres wynosi jeden miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.). Podkreślił organ, że skarżący nie są adresatami decyzji nr [...] Burmistrza Gminy z dnia 28 listopada 2013 r., jak również wierzycielami obowiązku w tej decyzji wyrażonego, nie posiadają więc interesu prawnego do wniesienia powyższej skargi. Wyjaśnił też organ, że w dniu 9 kwietnia 2015 r., na terenie działki nr [...] została przeprowadzona kontrola wykonania obowiązku nałożonego decyzją nr [...] z dnia 28 listopada 2013 r. Właściciel działki nr [...] został wezwany upomnieniem nr [...] z dnia 9 kwietnia 2015 r. do przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] w B. tj. funkcji mieszkalno - gospodarczej i warsztatu zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy w terminie 7 dni od dnia doręczenia. Następnie postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r., nr [...], Burmistrz Gminy nałożył na W. T. grzywnę w celu przymuszenia z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...]. W piśmie procesowym z dnia 22 lipca 2015 r. skarżący podtrzymali skargę dodatkowo ją uzupełniając. Wskazali, że nawet wszczęta już egzekucja jest prowadzona nieudolnie i ślamazarnie. Wysokość grzywny nałożonej na zobowiązanego jest na tyle mała, że nie zmobilizuje go do wykonania obowiązku nałożonego w decyzji. Skarżący przytoczyli fakty świadczące o zawinionej przez urzędników przewlekłości postępowania. Zwrócili się do sądu o pokierowanie egzekucją bądź ewentualnie o przekazanie sprawy właściwemu organowi i nakazanie przyspieszenia sprawy. Dodatkowo wyjaśnili, że zażalenie do SKO zostało wysłane w dniu 23 marca 2015 r., ponadto twierdzą, że zgodnie z art. 28 k.p.a. mają interes prawny w kwestionowaniu przewlekłości postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje. Skargę należało odrzucić. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przede wszystkim poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., a jej zakres przedmiotowy określony został w art. 3 § 2 tej ostatniej ustawy. Jak wynika z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym dla spraw wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W odniesieniu do postępowania egzekucyjnego zastosowanie co do zasady znajdzie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ustanawiający kognicję sądu w sprawach skarg, a także bezczynności i przewlekłości, dotyczących postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przywołane przepisy na gruncie niniejszej sprawy należy rozumieć w ten sposób, że skarga na bezczynność (przewlekłość) przysługuje wtedy, gdy organ właściwy w postępowaniu egzekucyjnym regulowanym przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm.), zwanej dalej ust.egz.adm., nie wydaje postanowienia, na które służy zażalenie. Według art. 18 ust.egz.adm. w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, ale tylko wówczas, gdy przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej. Jeśli chodzi o kwestie związane z bezczynnością i przewlekłością, w ust.egz.adm. znajdują się przepisy ustanawiające określony tryb postępowania. W postępowaniu egzekucyjnym właściwe organy wydają rozstrzygnięcia w formie postanowienia. Stosownie do treści art. 6 § 1 ust.egz.adm. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. (§ 1a) W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wierzycielem jest jednocześnie organ egzekucyjny pierwszej instancji – sprawa dotyczy egzekucji świadczenia niepieniężnego, obowiązku wynikającego z przywołanej decyzji administracyjnej Burmistrza z dnia 28 listopada 2013 r. W świetle art. 6 § 1a ust.egz.adm. skarżący, którzy nie muszą legitymować się interesem prawnym, wystarczające jest bowiem posiadanie interesu faktycznego, skarżyć mogli bezczynność wierzyciela w podjęciu czynności egzekucyjnych – w tym przypadku Burmistrza, lecz o tej skardze rozstrzyga organ wyższego stopnia, w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. O właściwości organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym mowa jest w art. 20 ust.egz.adm., z kolei organem sprawującym nadzór według art. 23 § 1 ust.egz.adm. jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu właściwego do wykonywania egzekucji, którym w tym przypadku jest organ jednostki samorządu terytorialnego - Burmistrz. Ustalenie organu wyższego stopnia odbywa na zasadach określonych w art. 17 k.p.a. w związku z art. 18 ust.egz.adm. Na podstawie art. 17 pkt 1 k.p.a organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W art. 23 ust.egz.adm. nieustalono innego organu właściwego wyższego stopnia dla egzekucji należności niepieniężnych, wobec czego zastosowanie ma art. 17 pkt 1 k.p.a. Tym samym to samorządowe kolegium odwoławcze jest w niniejszej sprawie organem właściwym dla rozpoznania skargi na bezczynność, o której mowa w art. 6 § 1a ust.egz.adm. Podobnie uregulowana została skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego, na podstawie art. 54 § 2 i 5 ust.egz.adm. Stosownie do treści tego przepisu na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu równocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. W sprawie takiej skargi postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie (§ 5). Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że jeżeli skarżący zarzucają organowi egzekucyjnemu – Burmistrzowi przewlekłość w prowadzeniu postępowania egzekucyjnego, skargę na tę przewlekłość mogą złożyć jedynie do samorządowego kolegium odwoławczego, ewentualnie w razie jej oddalenia wyczerpać tryb zażaleniowy (w tym przypadku przysługiwałby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Oba przywołane przepisy – art. 6 § 1a i art. 54 § 2 ust.egz.adm. stanowią przepisy szczególne w stosunku do art. 37 § 2 k.p.a., co oznacza, że w tych sprawach wykluczone jest zażalenie do organu wyższej instancji, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, otwierające drogę do skargi na bezczynność (przewlekłość) skierowanej do sądu administracyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przy tym stanowisko zawarte w judykaturze (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 30 czerwca 2003 r., sygn. akt II SAB/Ka 138/02, ONSA 2004/2/81; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Gd 62/06, LEX nr 906365; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 684/10, LEX nr 969423, dostępne w bazie orzeczeń www.orzeczenia.nsa.gov.pl) co do tego, że tryb skargi na bezczynność organów przewidziany w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowany jest tylko wówczas, gdy nie ma innego sposobu kwestionowania bezczynności organów administracji, a zatem jest on wyłączony w sprawach bezczynności uregulowanej w art. 6 § 1a ust.egz.adm. Podobnie należy ocenić sytuację przewlekłości, o której mowa w art. 54 ust.egz.adm. Na obecnym etapie kontrola sądowoadministracyjna zarzucanej przewlekłości czy bezczynności Burmistrza jest zatem wykluczona. Z przedstawionym względów niniejsza skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna, o czym sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.