II SAB/Gd 106/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Starosty w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości 1/ zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego S. M. z dnia 22 sierpnia 2020 r. o odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3/ przyznaje od Starosty na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000 (słownie: dwa tysiące) złotych, 4/ zasądza od Starosty na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. M. wniósł skargę na bezczynność Starosty w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustalenie odszkodowania za udostępnienie działek nr [..] i [..], obręb R., w której domaga się zobowiązania Starosty do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania w terminie jednego miesiąca, stwierdzenia, że Starosta dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. w maksymalnej możliwej kwocie tj. 25 337,35 zł oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 27 sierpnia 2020 r. S.M. złożył do Starosty wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w związku z wydaniem przez Starostę w dniu 3 października 2018 r. decyzji w trybie art. 126 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, potwierdzającej zaistnienie przesłanek do zajęcia nieruchomości należącej do S. M. Organ dwukrotnie wyznaczał nowy termin zakończenia postępowania na podstawie art. 36 § 2 k.p.a.. Pismem z 7 stycznia 2021 r. wyznaczono termin 31 marca 2021 r. jako termin załatwienia sprawy, następnie pismem z 14 kwietnia 2021 r. wyznaczono kolejny termin załatwienia sprawy na 30 czerwca 2021 r. Termin ten upłynął, jednak postępowanie nie zostało zakończone, ani wydłużone na kolejny okres. Mimo upływu ww. terminów Starosta nie podjął żadnych działań zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania stosownej decyzji. Skarżący wniósł w tej sytuacji w dniu 17 lipca 2021 r. do Wojewody ponaglenie, a następnie niniejsza skargę do sądu. W odpowiedzi na skargę Starosta przyznał powyższy przebieg sprawy i dodał, że w dniach 9 i 23 lutego 2021 r. przedstawił rzeczoznawcom majątkowym ofertę współpracy w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych w celu ustalenia odszkodowania m.in. w niniejszej sprawie. W odpowiedzi organ otrzymał jedną ofertę współpracy w w/w zakresie. W dniu 22 lipca 2021 r. Starosta wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia działek nr [..] i nr [..], obręb R., należących do skarżącego. Do dnia sporządzenia niniejszego pisma Starosta nie otrzymał opinii biegłego. Dalej organ wskazał, że z treści przepisu art. 130 ust, 2 u.g.n., będącego podstawą prowadzonego postepowania, wynika, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W niniejszej sprawie opinia biegłego z zakresu szacowania nieruchomości (operat szacunkowy) jest kluczowym i podstawowym dowodem, albowiem bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie. Organ, nie dysponując dowodem w postaci operatu szacunkowego, nie ma możliwości merytorycznego załatwienia sprawy o ustalenia odszkodowania. Z uwagi na spoczywający na organie obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i odpowiedniego odszkodowania podkreślił organ, że skarga nie jest uzasadniona, bowiem organ podejmuje kroki niezbędne do należytego ustalenia odszkodowania i uzyskania dowodu określającego wartość tego odszkodowania. Pismem procesowym z dnia 27 sierpnia 2021 r. skarżący zmodyfikował skargę w ten sposób, że domaga się stwierdzenia bezczynności Starosty lub stwierdzenia przewlekłości postępowania. W pozostałym zakresie podtrzymał swoje stanowisko. Jednocześnie w załączeniu przesłał kopie postanowienia Wojewody z dnia 9 sierpnia 2021 r. nr [..], którym uznano ponaglenie dotyczące przewlekłości za uzasadnione (pkt 1), stwierdzono, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wyznaczono Staroście (błąd w nazwie organu - uwaga Sądu), wykonującemu zadanie z zakresu administracji rządowej, dodatkowy termin do załatwienia przedmiotowej sprawy: 4 miesiące od dnia otrzymania niniejszego postanowienia (pkt 3), zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy oraz podjęcie środków zapobiegających przewlekłości w przyszłości (pkt 4) oraz uznano ponaglenie dotyczące bezczynności za nieuzasadnione (pkt 5). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz.137) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Analiza wymogów formalnych skargi przeprowadzona w świetle przepisów 52 § 1 i 53 § 2b p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że wnosząc do Wojewody ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez Starostę skarżący dopełnił formalności niezbędnych do uznania skargi za dopuszczalną. W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Starosty w sprawie wniosku złożonego na podstawie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o ustalenie odszkodowania za udostępnienie działek nr [..] i [..], obręb R. Zgodnie z art. 37 § pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie czynności podejmuje, ale postępowania nie kończy wydaniem decyzji, postanowienia, czy innego aktu, których wydania w danym postępowaniu wymaga przepis prawa (zob. wyroki WSA w Białymstoku z 25 października 2012 r., II SAB/Bk 27/12 i z 15 listopada 2012 r., II SAB/Bk 53/12; wyrok WSA w Gdańsku z 3 lipca 2013 r., II SAB/Gd 54/13, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których wymagane prawem czynności lub akt nie zostały podjęte. Wniesienie skargi na bezczynność organu uzasadnia zatem samo niedotrzymanie terminu załatwienia sprawy. Dla uznania bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności, a jeżeli tak, to czy upłynął do tego termin. Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny, nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy. Aby stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, że w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę sprawniej i szybciej nie narażając stron tego postępowania na nieuzasadnione mnożenie czynności procesowych i przedłużanie postępowania ponad terminy załatwiania spraw określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. Co istotne, ocena sprawności postępowania i zasadności podejmowanych czynności nie może abstrahować od wyznaczonego przez normy prawa materialnego sposobu postępowania, który w niniejszej sprawie określają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) – dalej jako "u.g.n.", a także kompetencji skarżonego organu. Ze względu na ujawnione okoliczności niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało ustalić, od jakiego momentu należy liczyć termin jej załatwienia. W tym miejscu wskazać należy, że decyzją z 18 grudnia 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 3 października 2018 r. o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek uzasadniających czasowe zajęcie, w trybie art. 126 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., nieruchomości stanowiących własność S. M., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków odpowiednio jako działki numer: 1) [..], położonej w R., gmina D., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], oraz 2) [..], położonej w R., gmina D., zapisanej w księdze wieczystej nr [..], prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w części obejmującej pas linii elektroenergetycznej nr [..], o łącznej powierzchni 50 m2, w celu wykonania przez A. prac polegających na usunięciu zagrożenia w postaci drzewa leżącego na przewodach linii napowietrznej średniego napięcia nr [..] pomiędzy słupem nr 5 a 6, na skutek silnego wiatru wiejącego w dniach 22 do 24 września 2018 r. w związku z wystąpieniem siły wyższej oraz nagłą potrzebą zapobieżenia powstania znacznej szkody. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 146/19 oddalił skargę S. M. od powyższej decyzji Wojewody z 18 grudnia 2018 r. Wyrok ten jest prawomocny od 21 listopada 2019r. Zgodnie z art. 126 ust. 1 u.g.n. w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku. Natomiast ust. 5 przywołanego artykułu stanowi, że w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości. Stosownie do art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Zgodnie zaś z art. 128 ust. 4 tej ustawy odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Reasumując stwierdzić należy, iż Starosta winien w niniejszej sprawie wydać decyzję o odszkodowaniu niezwłocznie po terminie, gdy jego decyzja z 3 października 2018 r. w przedmiocie zajęcia nieruchomości stała się ostateczna, albowiem z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie wynika, iż do wszczęcia postępowania w tym przedmiocie niezbędny jest wniosek strony. Natomiast w przedmiotowej sprawie Starosta do 9 i 23 lutego 2021 r., gdy przedstawił rzeczoznawcom majątkowym ofertę współpracy w zakresie sporządzenia operatów szacunkowych w celu ustalenia odszkodowania nie podjął jakichkolwiek czynności celem rozpoznania sprawy. Dopiero w dniu 22 lipca 2021 r. wydał postanowienie o powołaniu biegłego rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia odszkodowania za szkody powstałe na skutek udostępnienia działek nr [..] i nr [..], obręb R., należących do skarżącego. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę Starosta nie otrzymał opinii biegłego. Tym samym stwierdzić należy, że Starosta nie załatwił niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 § 1 K.p.a. Co więcej w sprawie tej nie podjęto żadnych istotnych czynności procesowych przez ponad 2 lata. Zatem wbrew stanowisku zawartemu w postanowieniu Wojewody z dnia 9 sierpnia 2021 r. w sprawie ma miejsce bezczynność Starosty. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt 1 wyroku zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 22 sierpnia 2020 r. o odszkodowanie za szkody powstałe na skutek udostępnienia nieruchomości, w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., w pkt 2 wyroku Sąd orzekł, że bezczynność, którego dopuścił się organ, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił, że kwalifikując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażący charakter naruszenia, którego dopuścił się Starosta wyraża się w tym, że od momentu, gdy decyzja Starosty z 3 października 2018 r. o potwierdzeniu zaistnienia przesłanek uzasadniających czasowe zajęcie, w trybie art. 126 ust. 5 u.g.n., do dnia wniesienia skargi upłynęło ponad 2,5 roku i w tym czasie sprawa nie została rozstrzygnięta. Natomiast w okresie do 9 lutego 2021 r. nie podjęto jakiejkolwiek czynności mającej na celu faktyczne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie w pkt 3 sentencji wyroku Sąd przyznał od Starosty na rzecz skarżącego S. M. sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego w kwocie 25.837,35 zł został zawarty w skardze. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą wymierzenie organowi grzywny (jak również przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej) jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Podstawowe znaczenie ma zastosowanie grzywny, która pełni względem organu funkcje prewencyjno-represyjne. Jeżeli sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty itd.) jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21 – LEX nr 3227255). W ocenie Sądu przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł. częściowo zrekompensuje uszczerbek jakiego doznał w wyniku rażącej bezczynności organu, jednocześnie zapobiegając w przyszłości powstaniu tego rodzaju uchybień ze strony Starosty. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 3 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrot kwoty 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. W niniejszej sprawie sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.