II SAB/Gd 108/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 15 października 2014 r. sprawy ze skargi Powiatu B. na bezczynność A. M. i E. M. w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. P. B. reprezentowany przez Starostę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność A. M. i E. M. prowadzących szkoły niepubliczne w formie zespołu pod nazwą "A" "M." w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Przedmiotową skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Starosta, działający w imieniu Powiatu jako podmiotu prowadzącego ewidencję szkół i placówek niepublicznych, pismem z dnia 5 lutego 2014 r. wystąpił do A.M. i E. M. prowadzących zespół niepublicznych szkół o nazwie "A" "M.", o udostępnienie wyników egzaminów maturalnych absolwentów wiosennej sesji egzaminacyjnej 2013 r., którzy ukończyli naukę w prowadzonych przez "A" "M." szkołach na terenie powiatu bytowskiego. Starosta wskazał w przedmiotowym piśmie, iż wyniki te posłużą do przygotowywania analitycznych materiałów służących ocenie wyników maturalnych abiturientów szkół ponadgimnazjalnych w powiecie. Na powyższe pismo nie udzielono odpowiedzi. Starosta pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. ponowił wniosek o udostępnienie powyższych danych wskazując jako podstawę prawną żądania ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz przywołując obowiązki szkół niepublicznych w zakresie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe pismo również pozostało bez odpowiedzi. Kwestionując w skardze bezczynność "A" "M." Starosta wyjaśnił, z powołaniem się na z art 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Według skarżącego działalność oświatowa oraz kształcenie jest zadaniem publicznym, realizowanym w przeważającej mierze przez jednostki samorządu terytorialnego poprzez prowadzenie szkół publicznych. Niemniej, zgodnie z ustawą o systemie oświaty ustawodawca wprowadził możliwość prowadzenia szkół niepublicznych, w tym szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przez osoby fizyczne oraz prawne. Skarżący wskazał, że prowadzenie działalności oświatowej w formie szkoły niepublicznej, zwłaszcza zaś szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, jest wykonywaniem zadań publicznych w zakresie oświaty, a na działalność szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej przekazywana jest ze środków publicznych dotacja. Nadto podkreślił on, że wyniki matur stanowią informację publiczną, gdyż są ściśle związane ze sferą działalności oświatowej podmiotu zobowiązanego, a zatem ze sferą wykonywanych przez ten podmiot zadań publicznych. Reasumując, skarżący stwierdził, że podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej wykonuje zadania publiczne w sferze oświaty, jak również korzysta ze środków publicznych. Jest zatem, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązany do stosowania tej ustawy. Brak natomiast reakcji na pisma Starosty z dnia 5 lutego 2014r., a następnie z dnia 30 kwietnia 2014r. świadczy bezspornie o bezczynności tego podmiotu. W odpowiedzi na skargę A. M. i E. M. wniosły o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie. Z uzasadnienia wynika, że prowadzące szkołę niepubliczną nie zgadzają się z zastosowaniem do nich jako osób fizycznych reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazując, że jako podmioty fizyczne nie są w świetle wskazanej ustawy zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. A. M. i E. M. wyjaśniły, że na gruncie przepisów art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, która reguluje ich działalność oświatową, nie są one zobowiązane do wykonywania zadań dotyczących egzaminów maturalnych, ani zadań z zakresu kształcenia, wychowania czy opieki. Realizacją tych zadań zajmuje się dyrektor konkretnej szkoły, a podmiotom prowadzącym szkołę nie wolno ingerować w kwestie pedagogiczne oraz w proces kształcenia, wychowania czy opieki. A. M. i E. M. podkreśliły, że skarżący winien zwrócić się z wnioskiem o udostępnienie informacji odnośnie wyników matur 2013 r. do Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej, do której zgodnie z art. 9c ust. 2 ustawy o systemie oświaty należy przeprowadzanie egzaminu maturalnego. Ponadto, Okręgowa Komisja Egzaminacyjna dokonuje wielu analiz, w tym także wyników matur i zamieszcza je na swojej stronie internetowej, a także rozsyła m.in. do starostw powiatowych. Nadto wskazały one, że Starosta jest w stosunku do prowadzonych przez nich szkół jedynie organem rejestrowym nie posiadającym uprawnień oceniania ich pracy pedagogicznej, do takiej oceny uprawnione są Kuratoria Oświaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, tj. w tym m.in. w przypadkach niewydania decyzji administracyjnej (pkt 1) oraz postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli jest bezczynność osób fizycznych prowadzących szkoły niepubliczne w formie zespołu pod nazwą "A" "M." w zakresie informacji o wynikach egzaminu maturalnego przeprowadzonego w 2013 r. osiągniętych przez abiturientów szkół prowadzonych przez zespół na terenie powiatu. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej ustawą, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i w związku z tym podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym tą ustawą. Z kolei art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy wyraźnie stanowi o obowiązku udostępniania informacji publicznej przez podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że "A" "M." jest zespołem szkół niepublicznych, które zostały objęte wpisem do ewidencji szkół i placówek niepublicznych oraz ma uprawnienia szkoły publicznej. Wpis ten w świetle art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj.: Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) uprawnia osoby prawne i fizyczne do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek, a więc zorganizowanego świadczenia usług edukacyjnych. W świetle art. 70 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów powołanej ustawy o systemie oświaty nie ulega wątpliwości, że oświata i kształcenie stanowią wykonywanie zadań publicznych, nawet wtedy, gdy realizują je szkoły niepubliczne. Sąd podzielił w tej kwestii stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w postanowieniu z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II SO/Go 12/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postanowieniu z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SO/Po 13/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OZ 307/11 (dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten znajduje swoje uzasadnienie w preambule ustawy o systemie oświaty stanowiącej, iż oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa; kieruje się zasadami zawartymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także wskazaniami zawartymi w Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka, Międzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych oraz Konwencji o Prawach Dziecka. System oświaty obejmuje, m. in. szkoły ponadgimnazjalne, w tym publiczne i niepubliczne szkoły policealne o okresie nauczania nie dłuższym niż 2,5 roku, których ukończenie umożliwia osobom posiadającym wykształcenie średnie uzyskanie dyplomu, potwierdzającego kwalifikacje zawodowe po zdaniu egzaminu (art. 2 pkt 2 lit. c w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty). Nadto, zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o systemie oświaty niepubliczne szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych otrzymują dotacje z budżetu powiatu, co oznacza dysponowanie w tym zakresie majątkiem publicznym. Z tego względu, w ocenie Sądu, podmioty prowadzące szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych, co do zasady, są zobowiązane na gruncie ustawy do udostępniania informacji o charakterze publicznym. W przedmiotowej sprawie kwestią kluczową dla oceny wystąpienia zarzucanej bezczynności jest uprawnienie podmiotu jakim jest powiat do ubiegania się o udostępnienie informacji publicznej w świetle ustawy. Analizując tą kwestię i oceniając z jej perspektywy skargę Sąd uznał, że podlega ona oddaleniu, albowiem Powiat jako podmiot prawa publicznego nie jest uprawniony do żądania udostępnienia informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika więc, że dostęp do informacji publicznej przysługuje "obywatelowi". Z kolei art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dostęp taki przyznaje "każdemu". Kwestia ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej była kilkakrotnie przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. I tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. II SAB/Wa 386/12 (LEX nr 1246684) stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Również w postanowieniu z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. II SAB/Wa 197/09 (OSP 2011/9/94), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informowanie obywateli o stanie "spraw publicznych", a nie zdobywanie przez organy administracji publicznej informacji od innych podmiotów. Tak więc, biorąc pod uwagę cel i sens ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjętej przecież dla urzeczywistnienia idei transparentności władzy publicznej, należy wskazać, iż sformułowanie "każdy" oznacza każdego człowieka (osobę fizyczną) lub podmiot prawa prywatnego. Podobnie wypowiedział się również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1316/12 (LEX nr 1235179) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 100/14 (dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe rozważania należy stwierdzić, że przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych, albowiem uprawnienie to przysługuje również osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie powinna być wykorzystywana do uzyskiwania informacji niezbędnych organom władzy publicznej do wykonywania ich ustawowych zadań. Zasady tzw. dobrej administracji nakazują, ażeby podmioty władzy publicznej oraz podmioty wykonujące zadania publiczne do sprawnego współdziałania wykorzystywały bądź przepisy ustaw szczegółowych, bądź też ogólne zasady nakazujące harmonijne współdziałanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r., I OSK 177/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo dostępu do informacji publicznej nie odnosi się bowiem do wykonywania przez podmioty publiczne zadań publicznych (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 45). Ustawa ta służy społecznej kontroli władzy publicznej przez społeczeństwo, a nie przekazywaniu informacji pomiędzy podmiotami tej władzy bądź jej organami. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej służą realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie przekazywaniu informacji pomiędzy podmiotami władzy publicznej bądź ich organami. W Polsce ukształtował się system administracji publicznej w terenie, której podstawą jest m.in. samorząd terytorialny funkcjonujący na każdym szczeblu podziału terytorialnego: gminy, powiatu, województwa. Samorząd tworzony jest w celu sprawowania - w wyznaczonym zakresie - administracji publicznej. Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.), zwanej dalej u.s.p., wynika, że mieszkańcy powiatu tworzą z mocy prawa lokalną wspólnotę samorządową. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.p.). Powiat ma osobowość prawną (art. 2 ust. 2 u.s.p.). Przyznana w ten sposób podmiotowość prawna powiatu oznacza, że powiat rozumiany jako lokalna wspólnota samorządowa oznaczonego prawnie terytorium ma własne, jemu tylko przypisane prawa i obowiązki w sferze prawa prywatnego i prawa publicznego. Posiadanie owej podmiotowości prawnej stanowi podstawowy atrybut samodzielności powiatów, która wyraża się w możliwości (a jednocześnie obowiązku) wykonywania przez te jednostki zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność oraz korzystania ze zdolności prawnej rozumianej jako możność bycia podmiotem praw i obowiązków w sferze prawa cywilnego. W art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p. wskazano, że powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie edukacji publicznej. Uszczegółowienie kompetencji powiatu w zakresie edukacji publicznej nastąpiło w ustawie o systemie oświaty. W art. 5a ust. 2 pkt 2 tej ustawy wskazano, że zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, jest zadaniem oświatowym m.in. powiatów - w szkołach i placówkach, o których mowa w art. 5 ust. 5a. Przepis ten stanowi, że do zadań własnych powiatu należy publicznych szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, w tym z oddziałami integracyjnymi, szkół sportowych i mistrzostwa sportowego oraz placówek wymienionych w art. 2 pkt 3-5 i 7, z wyjątkiem szkół i placówek o znaczeniu regionalnym i ponadregionalnym, należy z zastrzeżeniem ust. 3c. Żądana informacja o wynikach egzaminów maturalnych związana była z zamiarem przygotowania analitycznych materiałów służących ocenie wyników maturalnych abiturientów szkół ponadgimnazjalnych w powiecie i pozostawała w związku z działaniem Powiatu, jako podmiotu prawa publicznego. W tej sytuacji należało dojść do wniosku, że Powiat nie był uprawniony do wystąpienia o udzielenie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie jest też legitymowany do złożenia skargi na bezczynność podmiotu realizującego zadania publiczne z zakresu edukacji w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej. Brak legitymacji prawnej po stronie skarżącego stanowi przesłankę oddalenia skargi. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że nałożenie obowiązku udostępnienia informacji publicznej może nastąpić wyłącznie na podmiot posiadający informację będącą przedmiotem wniosku. A. M. i E. M. w odpowiedzi na skargę wskazały, że żądana informacja nie znajduje się w ich posiadaniu, lecz posiadaniu dyrektorów poszczególnych szkół oraz Okręgowej Komisji Egzaminacyjnej. Powyższa okoliczność, niezależnie od braku legitymacji skarżącego, uzasadnia oddalenie wniesionej skargi. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.