II SAB/Gd 117/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku P. P. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 maja 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz P. P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 18 kwietnia 2016 r. P. P. wystąpił do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umów zlecających realizację zadania publicznego z zakresu sportu kwalifikowanegow dyscyplinie sportowej lekkoatletyka zawartych przez Gminę Miasto z A. Zakres żądanej informacji obejmował podanie ilości osób, z podaniem ich imion i nazwisk, które są ujęte w dotacji na sport kwalifikowany i powszechny w A. za lata 2015-2016". Pismem z 21 kwietnia 2016 r., doręczonym w dniu 25 kwietnia 2016 r., Burmistrza Miasta przekazał wnioskodawcy informacje dotyczące łącznej liczby zawodników posiadających licencję na udział we współzawodnictwie w lekkoatletyce biorących udział w realizacji zadania publicznego za rok 2015 (z uwzględnieniem ilości zawodników w grupie dzieci i młodzieży oraz w grupie seniorów) oraz planowanych na rok 2016. W piśmie tym wyjaśniono, że szczegółowa lista zawodników nie została przekazana, ze względu na ochronę danych osobowych. Dnia 12 maja 2016 r. P. P. ponownie zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o treści identycznej, jak we wniosku z dnia18 kwietnia 2016 r. Pismem z 24 maja 2016 r. poinformowano wnioskodawcę, że umowy zawarte w latach 2015 - 2016 z ww. klubem sportowym dotyczą realizacji zadania publicznego wyłącznie z zakresu sportu kwalifikowanego. Wyjaśniono, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. Dodatkowo przekazano stronie zanonimizowane kopie list zawodników biorących udział w realizacji zadania publicznego z zakresu sportu kwalifikowanego zgłoszonych w latach 2015 - 2016 przez A. Powołując się na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych organ wskazał, że każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, za które uważa się wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Prawo do informacji publicznej nie obejmuje zatem udostępniania danych osobowych. Informacja o danych osobowych nie jest informacją o sprawach publicznych, nie podlega więc udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlega ponadto ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. W konsekwencji organ przekazał wnioskującemu zanonimizowaną kopię listy zawodników deklarowanych do udziału w realizacji zadania publicznego z zakresu sportu przez A. oraz poinformował, że istnieje możliwość skierowania prośby o udostępnienie wykazu zawodników bezpośrednio do władz ww. klubu sportowego. W skardze na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem, P. P. wniósł o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia złożenia skargi Burmistrz Miasta nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Skarżący otrzymał jedynie pismo podpisane przez sekretarza Miasta, w którym powołując się na ochronę danych osobowych odmówiono udostępnienia żądanych informacji i odesłano po przedmiotowe informacje bezpośrednio do przedmiotowego klubu sportowego. Na potwierdzenie stanowiska o bezczynności organu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. (II SAB/Lu 72/12), skarżący zauważył, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zgodnie zaś z tezą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r. (II SAB/Bk 36/15), o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Burmistrz Miasta zaprzeczył, jakoby w sprawie pozostawał w bezczynności. Organ wskazał, że żądane informacje zostały udostępnione, a ograniczenie dostępu do danych osobowych (imion i nazwisk) zawodników, w większości będących osobami niepełnoletnimi, niepełniących żadnych funkcji publicznych znajduje uzasadnienie w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób przy tym przyjąć, by osoby te były kontrahentami Gminy Miasto. Podmiotem otrzymującym dotację jest bowiem osoba prawna - działający w formie stowarzyszenia klub sportowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Organ wskazał, że w sprawie nie występuje bezczynność organu, ani brak dobrej woli dla załatwienia wniosku, zwarte w skardze wnioski są zatem bezzasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a ponadto na: 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny, udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej i jest to czynność, która mieści się w zakresie pojęciowym określonym w powołanym przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ obowiązany do udostępnienia informacji nie podjął czynności materialno-technicznej jej udostępnienia lub nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzje o odmowie lub umorzeniu postępowania, nie zostały podjęte. W szczególności obojętne jest, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością, czy też wynika z przeświadczenia organu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy, który zawiera katalog informacji oraz danych, jakie podlegają reżimowi ustawy ma natomiast charakter jedynie przykładowy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. II SAB/Lu 19/06 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. IV SA/Wa 221/04). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje, odnoszące się do zawieranych w latach 2015 - 2016 przez Gminę Miasto z A. umów zlecających realizację zadania publicznego z zakresu sportu kwalifikowanego w dyscyplinie sportowej lekkoatletyka, niewątpliwie mają charakter informacji publicznej. Wiążą się bowiem one z wydatkowaniem środków publicznych i dotyczą sposobu realizowania przez Gminę Miasto jej zadań ustawowych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu kultury fizycznej i turystyki. Oznacza to, że po pierwsze, wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i po drugie, Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Rozważenia w sprawie wymagało zatem, czy Burmistrza Miasta prawidłowo zrealizował uprawnienie strony do uzyskania informacji publicznej. Oceniając oba skierowane do skarżącego pisma organu administracji publicznej Sąd doszedł do przekonania, że Burmistrz Miasta nie udostępnił żadnej wniosku informacji publicznej. Udzielając odpowiedzi organ ujawnił skarżącemu dane dotyczące łącznej liczby zawodników posiadających licencję na udział we współzawodnictwie w lekkoatletyce biorących udział w realizacji zadania publicznego za rok 2015 i planowanych na rok 2016 oraz przekazał zanonimizowaną kopię listy zawodników deklarowanych do udziału w realizacji przedmiotowego zadania publicznego. Niewątpliwym jest, że istotą złożonego wniosku było uzyskanie przez skarżącego listy imion i nazwisk osób deklarowanych do udziału w realizacji zadania publicznego. Nie budzi wątpliwości, że przekazanie stronie zanonimizowanych danych dotyczących zawodników, bez wskazania ich imion i nazwisk, wobec jednoznacznej treści wniosku, nie stanowi udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odnosząc się do zaprezentowanej przez organ administracji publicznej argumentacji, dotyczącej ochrony danych osobowych i prawa do prywatności wskazać należy, że powołanie się na ochronę danych osobowych, czy też prawo do prywatności powinno prowadzić do wydania decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Brak takiego rozstrzygnięcia, w powiązaniu z nieudzieleniem żądanych przez skarżącego informacji, skutkowały bezczynnością organu w udostępnieniu informacji publicznej. Z uwagi na charakter niniejszej sprawy, dotyczącej bezczynności organu, poza oceną Sądu pozostawał kwestia czy dane osobowe zawodników deklarowanych do udziału w realizacji zadania publicznego z zakresu sportu, winny podlegać ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zaistniała bezczynność Burmistrza Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w ustawowym terminie, podjął czynności w celu rozpoznania wniosku i częściowo udostępnił skarżącemu informację przez wskazanie informacji o ilości zawodników objętych udzieleniem dotacji. Bezczynność organu w niniejszej sprawie wynikała z błędnej wykładni przepisów prawa, a nie z milczenia organu, czy też lekceważącego stosunku do złożonego wniosku i realizacji nałożonych ustawą obowiązków. Powyższa ocena skutkowała oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. I SAB/Wa 258/16 dostępny w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1,§ 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł o zobowiązaniu organu do udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na rzecz skarżącego zasądzono poniesione w sprawie koszty uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.