II SAB/Gd 118/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Janina Guść (spr.) sędzia WSA Mariola Jaroszewska sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Burmistrza Miasta w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta do rozpoznania wniosku B. P. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 maja 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 4. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz B. P. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 12 maja 2016 r. B. P. wystąpiła do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej umów zlecających realizację zadania publicznego z zakresu sportu kwalifikowanego w dyscyplinie sportowej lekkoatletyka, zawartych przez Gminę Miasto z [...]. Zakres żądanej informacji obejmował podanie ilości osób (wraz z ich danymi osobowymi), "które są ujęte w dotacji na sport kwalifikowany i powszechny w [...] za lata 2015-2016". Pismem z 23 maja 2016 r., doręczonym w dniu 27 maja 2016 r., organ przekazał wnioskodawczyni zanonimizowane kopie list zawodników biorących udział w realizacji zadania publicznego z zakresu sportu kwalifikowanego zgłoszonych w latach 2015 - 2016 przez ww. klub sportowy oraz wyjaśnił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych. W skardze na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Miasta, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudzielenie informacji zgodnie z żądanym zakresem, B. P. wniosła o: 1) zobowiązanie Burmistrza Miasta do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; 2) orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. z 2011 r. nr 34, poz. 173) w zw. z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia złożenia skargi Burmistrz Miasta nie udostępnił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca otrzymał jedynie pismo podpisane przez sekretarza Miasta, w którym powołując się na ochronę danych osobowych odmówiono udostępnienia żądanych informacji i odesłano po przedmiotowe informacje bezpośrednio do przedmiotowego klubu sportowego. Na potwierdzenie stanowiska o bezczynności organu, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 sierpnia 2012 r. (II SAB/Lu 72/12), skarżąca zauważyła, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Zgodnie zaś z tezą zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 sierpnia 2015 r. (II SAB/Bk 36/15), o rażącym charakterze bezczynności w udzieleniu informacji publicznej świadczy nie tylko okres oczekiwania na odpowiedź, ale również postawa pytanego organu przejawiająca lub nieprzejawiająca dobrej woli dla załatwienia wniosku. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, Burmistrz Miasta zaprzeczył, jakoby w sprawie pozostawał w bezczynności. Organ wskazał, że żądane informacje zostały udostępnione, a ograniczenie dostępu do danych osobowych (imion i nazwisk) zawodników, w większości będących osobami niepełnoletnimi, niepełniących żadnych funkcji publicznych znajduje uzasadnienie w treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie sposób przy tym przyjąć, by osoby te były kontrahentami Gminy Miasto. Podmiotem otrzymującym dotację jest bowiem osoba prawna - działający w formie stowarzyszenia klub sportowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Organ wskazał, że w sprawie nie zaistniała bezczynność organu, bądź brak dobrej woli załatwienia wniosku, a złożone w skardze wnioski nie zasługiwały na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a ponadto na: 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (...). W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny, udostępnienie informacji publicznej odbywa się w formie czynności materialno-technicznej i jest to czynność, która mieści się w zakresie pojęciowym określonym w powołanym przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z bezczynnością organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ obowiązany do udostępnienia informacji nie podjął czynności materialno-technicznej jej udostępnienia lub nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia lub o umorzeniu postępowania w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów czynność nie została dokonana, a decyzje o odmowie lub umorzeniu postępowania, nie zostały podjęte. W szczególności obojętne jest, czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością, czy też wynika z przeświadczenia organu, że stosowna czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, a decyzja podjęta. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy, który zawiera katalog informacji oraz danych, jakie podlegają reżimowi ustawy ma natomiast charakter jedynie przykładowy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. II SAB/Lu 19/06 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. IV SA/Wa 221/04). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4, w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącą informacje dotyczące ilości oraz imion i nazwisk zawodników deklarowanych do udziału w realizacji zadania publicznego z zakresu sportu kwalifikowanego przez A. za lata 2015-2016 mają charakter informacji publicznej. Wiążą się bowiem one z wydatkowaniem środków publicznych i dotyczą sposobu realizowania przez Gminę Miasto jej zadań ustawowych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu kultury fizycznej i turystyki. Oznacza to, że po pierwsze, wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i po drugie, Burmistrz Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. Rozważenia w sprawie wymagało zatem, czy Burmistrza Miasta udostępnił żądaną przez skarżącą informację publiczną. Organ ujawnił skarżącej jedynie dane dotyczące łącznej liczby zawodników posiadających licencje zawodnicze biorących udział w realizacji zadania publicznego za rok 2015 i planowanych na rok 2016 oraz przekazał zanonimizowaną kopię listy zawodników deklarowanych do udziału w realizacji przedmiotowego zadania publicznego. Niewątpliwym jest, że istotą złożonego wniosku było uzyskanie przez skarżąca listy imion i nazwisk osób deklarowanych do udziału w realizacji zadania publicznego dla A. Nie budzi wątpliwości, że przekazanie stronie zanonimizowanych danych dotyczących zawodników, bez wskazania ich imion i nazwisk, wobec jednoznacznej treści wniosku, nie stanowi udostępnienia żądanej informacji publicznej. Odnosząc się z kolei do zaprezentowanej przez organ administracji publicznej argumentacji, dotyczącej ochrony danych osobowych i prawa do prywatności wskazać należy, że powołanie się na ochronę danych osobowych, czy też prawo do prywatności powinno prowadzić do wydania decyzji odmownej wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Brak takiego rozstrzygnięcia, w powiązaniu z nieudzieleniem żądanych przez skarżącą informacji, skutkowały bezczynnością organu w udostępnieniu informacji publicznej. Z uwagi na charakter niniejszej sprawy, dotyczącej bezczynności organu, poza oceną Sądu pozostawał kwestia czy dane osobowe zawodników deklarowanych do udziału w realizacji zadania publicznego z zakresu sportu, winny podlegać ochronie przewidzianej w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że zaistniała bezczynność Burmistrza Miasta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w ustawowym terminie, podjął czynności w celu rozpoznania wniosku i częściowo udostępnił skarżącej informację przez wskazanie informacji o ilości zawodników objętych udzieleniem dotacji. Bezczynność organu w niniejszej sprawie wynikała z błędnej wykładni przepisów prawa, a nie lekceważącego stosunku do złożonego wniosku i realizacji nałożonych ustawą obowiązków. Powyższa ocena skutkowała oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. I SAB/Wa 258/16, dostępny w CBOSA na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1,§ 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł o zobowiązaniu organu do udostępnienia informacji publicznej, stwierdził, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na rzecz skarżącej zasądzono poniesione w sprawie koszty uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł.