II SAB/Gd 122/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Redakcji [...] na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Redakcja portalu "A" wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 5 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782) poprzez nieudzielenie informacji w terminie określonym w ustawie, bezpodstawne ograniczenie prawa do informacji publicznej oraz niewydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w formie określonej w ustawie. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji do udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz o wymierzenie Komendantowi Powiatowemu Policji grzywny za przewlekłość w załatwianiu sprawy. Uzasadniając skargę Redakcja przedstawiła chronologicznie stan faktyczny sprawy. W dniu 22 kwietnia 2015 r. dziennikarz portalu "A", A. L., złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zatrzymania funkcjonariusza Policji W. D. w nocy z 6 na 7 marca, w tym przyczyn zatrzymania, stanu trzeźwości funkcjonariusza w trakcie zatrzymania oraz informacji o posiadanej przez niego broni służbowej. Zadała następujące pytania: 1. czy funkcjonariusz KP w S. W. D. został zatrzymany przez policjantów w nocy z 6/7 marca br.? 2. Jeśli tak, jaki był powód jego zatrzymania? 3. Czy ww. funkcjonariusz był w stanie nietrzeźwości? 4. Czy funkcjonariusz posiada broń służbową? 5. Jeśli tak, czy po zakończonej służbie przechowywał ją w domu czy w depozycie KPP? 6. Gdzie znajdowała się jego broń służbowa w nocy z 6/7 marca? W odpowiedzi z dnia 23 kwietnia 2015 r. Oficer Prasowy Komendanta Powiatowego Policji wyjaśnił, że w dniach 6 i 7 marca 2015 r. w Komendzie Powiatowej zatrzymano 5 osób. Wyjaśniano, na jakiej podstawie prawnej policjanci dokonują zatrzymań i jakie zasady rządzą korzystaniem z broni palnej. Wobec tego, że zdaniem dziennikarza portalu nie uzyskano odpowiedzi na żadne z zadanych pytań, ponowiono wcześniejszy wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 27 kwietnia 2015 r. w imieniu Komendanta Powiatowego Policji Oficer Prasowy KPP wyjaśnił, że wśród osób zatrzymanych z różnych powodów w dniach 6 i 7 kwietnia 2015 r. był funkcjonariusz Policji przebywający na urlopie wypoczynkowym. Policjanci Komendy Powiatowej Policji posiadają broń palną na wyposażeniu, którą przechowują zgodnie z zarządzeniem Nr 850 Komendanta Głównego Policji z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie zasad przyznawania i użytkowania broni palnej przez policjantów. Wyjaśniono, że Komenda nie może udostępniać informacji odnośnie zasad przechowywania broni palnej przez poszczególnych funkcjonariuszy, albowiem nie może narażać funkcjonariusza. Udzielenie takiej informacji godziłoby zarówno w interes funkcjonariusza, jak i w ważny interes służby. Według skarżącego nie ulega wątpliwości, że zakres żądanych informacji stanowi informację publiczną, gdyż dotyczy przedmiotu działalności organu władzy publicznej - Policji - oraz osoby pełniącej funkcję publiczną - funkcjonariusza Policji - mający związek z pełnieniem funkcji publicznej przez tą osobę. Wyjaśniono, że powodem wniosku o udostępnienie informacji publicznej były obawy społeczne wywołane informacją na temat funkcjonariusza policji, który miał pod wpływem alkoholu grozić innym osobom śmiercią, posługując się w tym celu bronią służbową. Pytania we wniosku dotyczyły zarówno działań podjętych przez Policję względem osoby pełniącej funkcję publiczną oraz faktu posiadania i sposobu przechowywania broni służbowej przez funkcjonariusza policji zgodnie z przepisami szczególnymi. Do dnia złożenia skargi Komendant Powiatowy Policji nie udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, tj. nie odpowiedział rzeczowo na żadne z zadanych pytań. W odpowiedziach nie wyjaśniono, czy zatrzymanym funkcjonariuszem Policji była osoba, o którą pytała redakcja portalu, jaki był powód zatrzymania, czy funkcjonariusz był w stanie nietrzeźwości oraz czy funkcjonariusz sier. szt. W. D. posiada broń służbową i gdzie ją przechowuje. Odmowa udzielenia odpowiedzi na pytanie dotyczące zasad przechowywania broni palnej powinna zostać wydana w drodze decyzji administracyjnej zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy. W ocenie strony skarżącej Komendant Powiatowy Policji bezpodstawnie odmówił udzielenia informacji publicznej. Jedyną podstawą do odmowy udzielenia informacji są regulacje art. 5 ustawy. Żądane informacje nie stanowią jednak ani informacji niejawnych, ani nie podlegają ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie można ograniczać prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, gdy informacja dotyczy osoby pełniących funkcje publiczne mających związek z pełnieniem tych funkcji. Nie można także ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu karnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne w zakresie tych zadań lub funkcji. Przywołany przez Komendanta Powiatowego Policji "ważny interes służby" może być powodem jedynie do zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji), a nie może stanowić powodu do odmowy udzielenia informacji. Odnosząc się do wniosku o wymierzenie grzywny wskazano, że może ona stanowić środek przymusu, jak i mieć oddziaływanie represyjne. Komendant Powiatowy Policji nie udzielił rzeczowej odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo zwrócenia na to uwagi i ponowienia pytań, w dalszym ciągu unikał lub bezpodstawnie odmawiał udzielenia informacji. Analiza odpowiedzi udzielanych przez Komendanta Powiatowego Policji wskazuje na to, że nie zamierza on w rzeczowy sposób odpowiedzieć na precyzyjnie zadane pytania. Udzielane przez niego odpowiedzi są ogólnikowe i nie odnoszą się do meritum pytań, lub ich brak. Zwrócono uwagę, że brak działań zgodnych z prawem w zakresie udostępniania informacji publicznej przez Komendanta Powiatowego Policji powoduje brak zaufania społecznego do sprawowanej przez niego funkcji, jak i samej instytucji Policji. Kierujący instytucją stojącą na staży prawa w państwie prawa powinien posiadać szczególnie wysoką świadomość prawną i wszelkie naruszenia przez niego przepisów mających na celu zapewnienie jawności życia publicznego powinny być przykładnie karane. Z tego powodu zasadne jest wymierzenie grzywny, która będzie pełniła funkcję represyjną. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie w całości. Według organu żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem organ nie mógł naruszyć wskazanych przez skarżącego przepisów. Żądane przez skarżącego informacje nie są informacją publiczną, bowiem nie stanowią o sprawach publicznych. Zapytania skierowane do organu dotyczyły informacji o funkcjonariuszu Policji W. D. i nie były związane z wykonywaniem przez niego funkcji publicznych, a dotyczyły prywatnej sfery jego życia. Podkreślono, że należy odróżnić sytuację, kiedy funkcjonariusz popełnia czyn zabroniony w trakcie pełnienia służby i realizując zadania służbowe (np. nadużycie uprawnień - art. 231 § 1 K.k.), od sytuacji kiedy popełnia czyn zabroniony poza czasem służby. W pierwszym przypadku informacja o takim zdarzeniu stanowi informację publiczną, natomiast w drugim nie. W szczególności nie można mówić o związku z wykonywaniem funkcji publicznej, kiedy zdarzenie ma miejsce w trakcie urlopu wypoczynkowego. Powołując się na wyroki Trybunału Konstytucyjnego organ wyjaśnił, że osoba pełniąca funkcję publiczną staje się nią poprzez wykonywanie zadań władzy publicznej i gospodarowanie mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zdanie drugie art. 61 Konstytucji in fine). Organ podkreślił, że ochrona prywatności jest wyłączona w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, jeżeli informacja pozostaje w związku z pełnioną przez te osoby funkcją. Jest to zatem możliwe, gdy zachodzi wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego osoby, której dotyczą, z jej funkcjonowaniem w instytucji publicznej. Pytania zadane przez skarżącego nie łączą się z funkcją publiczną wykonywaną przez wskazanego policjanta. Brak tego powiązania uniemożliwia zakwalifikowanie żądanych informacji jako stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że żądana informacja była związana z pełnieniem funkcji publicznej. Nie stanowi zatem informacji publicznej. Prawdą jest, że w trakcie pełnienie służby, podczas realizowania zadań publicznych w sferze imperium państwa policjant jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Informacje o tej sferze jego działalności stanowią informację publiczną i powinny być udostępniane zainteresowanym podmiotom. Jednakże czynności podejmowane przez funkcjonariusza w okresie urlopu wypoczynkowego i poza służbą stanowią sferę jego prywatności i nie mogą być przedmiotem informacji publicznej. Wyjaśniono, że organ nie wydał decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia informacji publicznej, bowiem wniosek skarżącego nie obejmował żądania udzielenia informacji publicznej. Poprawność takiego stanowiska potwierdzono powołując orzecznictwo sądowoadministarcyjne. Organ wskazał, że mimo braku obowiązku odpowiedzi na zadanie przez skarżącego pytania organ odpowiedział w możliwie najszerszym zakresie, zachowując w tajemnicy dane osobowe osób zatrzymanych w nocy z 6/7 marca 2015 r. Takie działanie organu nie może być traktowane jako bezczynność, zatem przedmiotowa skarga powinna zostać odrzucona. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ powołał się na przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ wskazał, że funkcjonariusz policji co do zasady pełni funkcje publiczne, jednak zadane pytanie dotyczyły prywatnej sfery życia funkcjonariusza. Nie w każdym wypadku informacja publiczna może być udzielona w pełnym zakresie, gdyż cytowany przepis przewiduje ograniczenie prawa do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna, lekarska), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministarcyjne wskazano, że informacje dotyczące konkretnej osoby, a także informacje o jej roli i udziale w postępowaniu karnym wchodzą w zakres pojęcia prywatności. Informacja o statusie osoby w postępowaniu karnym, nawet gdy jest to tylko postępowanie przygotowawcze, a więc informacja czy osoba ta jest pokrzywdzonym, zawiadamiającym czy też świadkiem stanowi element dobra osobistego jakim jest prawo do prywatności. Art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych zabrania przetwarzania danych osobowych między innymi dotyczących skazań, orzeczeń o ukaraniu i mandatów karnych, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym. Organ wskazał, że z uwagi na ochronę danych osobowych nie mógł udzielić pełnych informacji na pytania zadane przez skarżącego, bowiem odnosiły się one wprost do konkretnej, możliwej do zidentyfikowania z imienia i nazwiska osoby. Dodatkowo organ wyjaśnił, że art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera zamkniętego katalogu przyczyn ograniczających dostęp do informacji publicznej i należy go interpretować w połączeniu z art. 61 ust 3 Konstytucji. Nie można uznać, aby art 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji. Skarżący zadał pytania odnośnie broni służbowej oraz miejsca jej przechowywania. Jest to informacja o istotnym znaczeniu dla zachowania bezpieczeństwa i porządku publicznego. W szczególności informacja taka może dotrzeć do osób, które będą próbowały zdobyć taką broń i użyć jej do popełnienia czynu zabronionego. Wskazano przy tym art. 20a ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Jest to ograniczenie, które ma na celu zapewnienie ochrony i bezpieczeństwa policjantom. Informacja o miejscu przechowywania broni przez funkcjonariusza Policji bez wątpienia mieści się w tej kategorii i nie może zostać ujawniona w trybie udzielenia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, o czym stanowi § 2 ww. przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. obejmuje również bezczynność organów. W rozpoznawanej sprawie Redakcja Portalu "A" zarzuca bezczynność Komendantowi Powiatowemu Policji w zakresie udzielenia informacji odnośnie szczegółów zatrzymania w nocy z 6 na 7 marca 2015 r. funkcjonariusza Policji W. D., w tym o powodzie zatrzymania i stanie jego trzeźwości oraz warunkach posiadania i przechowywania przez tego funkcjonariusza broni palnej, w tym o miejsce, gdzie znajdowała się broń w trakcie zatrzymania. Komendant Powiatowy Policji nie udzielił żądanych informacji stojąc na stanowisku, że informacje te nie mają waloru informacji publicznej, gdyż nie dotyczą spraw publicznych. Wzorcem normatywnym kontroli legalności działań Komendanta Powiatowego Policji w przedmiotowej sprawie jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.), zwana dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej będącej w ich posiadaniu. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznych są zatem szeroko pojęte władze publiczne, a także podmioty dysponujące majątkiem publicznym oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Nie ulega wątpliwości, że Komendant Powiatowy Policji mieści się w zakresie podmiotowym stosowania u.d.i.p. i jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobligowanym do udostępniania posiadanych informacji mających charakter informacji publicznych. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Definicja informacji publicznej zawarta w tym przepisie odsyła do pojęcia "sprawy publicznej", której nie została w u.d.i.p. zdefiniowana. Do określenia znaczenia "sprawy publicznej" może służyć katalog zawarty w art. 6 u.d.i. p., w którym wymieniono szereg kategorii informacji stanowiących informację publiczną, wyliczenie to jednak ma charakter przykładowy, a przy wykładni tego pojęcia należy posiłkować się regulującym prawo dostępu do informacji publicznej art. 61 Konstytucji RP. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych, wnioski stanowiące ingerencję w działalność sądów, a także wnioski dotyczące dokumentów prywatnych, zapiski notatki i opinie kadry urzędniczej, choćby najwyższego szczebla, jeśli nie nadano im charakteru oficjalnego (vide: postanowienie NSA z 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., II SA/Wa 69/07, Lex nr 344225, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r., II SAB/Wa 68/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyroki NSA z 11 maja 2006 r., II OSK 812/05, Lex nr 236465, z 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, z 22 czerwca 2010 r., I OSK 385/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek o udostępnienie informacji w trybie u.d.i. p. musi odnosić się do elementu publicznego. Z okoliczności ujawnionych w sprawie wynika, że kanwą postawionych przez skarżącego pytań było zdarzenie mające miejsce w nocy z 6 na 7 marca 2015 r., w trakcie którego funkcjonariusze Policji dokonali zatrzymania W. D. – funkcjonariusza Policji, który nie wykonywał wówczas obowiązków służbowych, albowiem przebywał na urlopie wypoczynkowym. Okoliczności te w sprawie pozostają bezsporne. Skarżący oczekiwał udzielenia mu w tych warunkach informacji o szczegółach zatrzymania W. D. oraz o sposobie postępowania z przysługującą mu bronią palną. Wbrew oczekiwaniom skarżącego, okolicznościom wskazanego zatrzymania nie można przypisać waloru sprawy publicznej w odniesieniu do osoby W. D. w rozumieniu art. 1 ust. u.d.i.p. Funkcjonariusz ten bowiem został zatrzymany poza służbą, jego zatrzymanie nie nastąpiło podczas ani w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych. W miejscu i czasie zatrzymania przebywał on jako osoba prywatna. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 355) Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednakże z immanentnej cechy Policji jako służby odpowiedzialnej z mocy ustawy za utrzymywanie bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie można wyprowadzać prawa do uzyskania w trybie u.d.i.p. informacji o osobach prywatnych, a w takim charakterze we wskazanym zdarzeniu uczestniczył W. D., biorących udział w zdarzeniach związanych z konkretną interwencją Policji. Przedmiotem informacji publicznej są działania Policji wykonywane w ramach jej ustawowych obowiązków, jednakże ta oczywista konstatacja nie przenosi się na informację o osobach będących podmiotami działań Policji, nawet wówczas, gdy podmiotem tych działań jest policjant przebywający poza służbą. Wówczas bowiem osoba taka występuje jako osoba prywatna, obywatel poddający się interwencji Policji ze względu na określone zdarzenie, w którym uczestniczy, bez związku ze służbą. W sytuacji braku związku przyczynowego pomiędzy zdarzeniem a obowiązkami służbowymi policjanta, informacje na temat zdarzenia nie mają waloru publicznego z tego powodu, że brał w nim udział policjant. Potwierdza to dyspozycja art. 66 ust. 1 ustawy o Policji, który stanowi, że policjant korzysta z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Z ochrony przewidzianej w Kodeksie karnym dla funkcjonariuszy publicznych podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych korzysta również policjant, który poza czasem służby działa na rzecz: 1) zapobieżenia zagrożeniu dla życia lub zdrowia ludzkiego; 2) przywrócenia bezpieczeństwa i porządku publicznego; 3) ujęcia sprawcy czynu zabronionego (ust. 2). Powyższe oznacza, że policjant, który z mocy art. 115 § 13 pkt 7 ustawy z dnia z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.) zaliczony został do grupy funkcjonariuszy publicznych, korzysta z przysługującej im w Kodeksie karnym ochrony, ale tylko podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych. Sformułowanie "podczas pełnienia obowiązków służbowych" oznacza zbieżność czasową zachowania sprawcy z czasem pełnienia przez funkcjonariusza obowiązków służbowych. Natomiast wyrażenie "w związku z pełnieniem obowiązków służbowych" jest w doktrynie interpretowane jako relacja o rzeczowym, choć niekoniecznie kauzalnym charakterze, przy której podjęta czynność służbowa byłaby merytorycznie lub przyczynowo powiązana z zachowaniem sprawcy (Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz, red. J. Giezek, LEX/el. 2014, komentarz do art. 222). Doktryna rozciąga tą szczególną ochronę również na czas wolny od pracy, jeśli policjant podejmie w nim działania zmierzające do obrony porządku prawnego w zgodzie z rotą ślubowania wynikającego z przepisu art. 27 ustawy o Policji. Działa wówczas w ramach obowiązków służbowych lub w związku z nimi, a tym samym korzysta z ochrony przewidzianej w kodeksie karnym, oczywiście o ile czyni to stosownie do wewnętrznych wymogów regulujących wykonanie określonych czynności służbowych (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 23 maja 2002 r., II AKa 41/02, KZS 2002, z. 10, poz. 79). Ochrona przysługująca funkcjonariuszom publicznym obejmuje zatem tylko policjantów podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych oraz tych, którzy poza służbą podejmują działania zmierzające do obrony porządku prawnego. Wówczas również policjantów poza służbą otacza się ochroną właściwą dla funkcjonariuszy publicznych. Jeśli natomiast policjant nie będący na służbie podejmuje działania spoza zakresu zadań Policji nie dotyczy go szczególna ochrona przysługująca funkcjonariuszom publicznym. Analogicznie działania policjanta podejmowane poza służbą i bez związku z pełnioną funkcją, nie stanowią informacji publicznej. Wskazać należy, że zdarzenia, w których interweniuje Policja są przedmiotem postępowań przygotowawczych prowadzonych przez Policję bądź Prokuraturę. Informację na ich temat można uzyskać w trybie właściwym dla prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej kolizję przepisów regulujących dostęp do informacji dotyczących między innymi postępowań przygotowawczych czy karnosądowych rozwiązuje przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiąc, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że przepisów tej ustawy nie stosuje się, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Wskazana norma kolizyjna wyłącza stosowanie jej przepisów zawsze w przypadku istnienia regulacji szczególnych o dostępie do informacji publicznych. W sprawach o wykroczenia przepisy takie zawiera ustawa z dnia 24 sierpnia 2001 r. Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 395), który w art. 38 § 1 stanowi, że do czynności procesowych prowadzonych w postępowaniu w sprawach o wykroczenia stosuje się odpowiednio także przepisy art. 95, art. 100 § 1 i 8, art. 105, art. 107, art. 108, art. 116-134, art. 136-142, art. 156 § 1-5 i 6, art. 157, art. 158, art. 160-166 Kodeksu postępowania karnego, a gdy sąd orzeka jednoosobowo, również przepisy art. 109-115 Kodeksu postępowania karnego. Zastosowanie znajduje zatem również art. 156 § 1 Kodeksu postępowania karnego, zgodnie z którym stronom, podmiotowi określonemu w art. 416, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej i daje możność sporządzenia z nich odpisów. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Art. 156 § 5 i 5a K.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego. Wskazane przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych bądź w aktach trwającego postępowania przygotowawczego są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13, dostępna na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawarte w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt. Wobec tego nieracjonalna byłaby odmienna wykładnia tego przepisu zakładająca, że "inne osoby", o których w nim mowa, mogą otrzymać akta do wglądu, tylko w wyjątkowych przypadkach za zgodną prokuratora, a informacje zawarte w aktach można wydawać pominięciem przepisów k.p.k. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt postępowania przygotowawczego jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono zakres osób mających możliwość dostępu do tego rodzaju akt. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im w ramach danego postępowania praw procesowych. Przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach, niż osoby działające na podstawie u.d.i.p., byłoby, jak już wyżej zaznaczono, naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Podsumowując, Sąd uznał, że żądanie skarżącego udostępnienia informacji odnośnie zatrzymania W. D. nie mogło zostać załatwione w oparciu o przepisy u.d.i.p. z tej przyczyny, że żądana informacja dotyczyła działania osoby prywatnej i nie jest informacją o sprawach publicznych, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Natomiast udostępnienie informacji publicznej dotyczącej czynności wykonywanych przez organ policji w stosunku osoby zatrzymanej, było wyłączone na zasadzie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Podobna sytuacja zachodzi w odniesieniu do żądania informacji dotyczących zasad postępowania z posiadaną przez policjanta bronią palną oraz losów tej broni w dacie zdarzenia. Zdarzenie pozostające w orbicie zainteresowania skarżącego nie dotyczy sfery publicznej działalności W. D. jako funkcjonariusza Policji. W dacie zdarzenia bowiem nie pełnił on służby, ponieważ przebywał na urlopie wypoczynkowym. Z tego powodu informacje odnoszące się do posiadanej przez niego broni palnej w trakcie zdarzenia mają walor informacji prywatnych. Dodatkowo wskazać należy, że w ocenie Sądu, udostępnianie informacji odnośnie szeroko pojętego postępowania z bronią służbową przez funkcjonariuszy służb uzbrojonych winno podlegać ograniczeniom ze względu na ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa, przewidzianą w Konstytucji RP. Policja jako formacja uzbrojona z mocy ustawy służąca do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego w celu realizacji tych zadań winna mieć zapewnione właściwe warunki ich realizacji, w które nie może wkraczać zainteresowanie obywatela korzystającego z prawa do informacji publicznej. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie u.d.i.p. cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 u.d.i.p., który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Treść pojęcia "porządek publiczny" należy interpretować w związku z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, sformułowaną w preambule Konstytucji. Zasada ta nakazuje m.in. stworzenie organom władzy publicznej warunków technicznych i proceduralnych sprzyjających możliwości wszechstronnego gromadzenia danych i materiałów, które w ocenie organu są niezbędne do prawidłowego i praworządnego realizowania zadań i kompetencji, z dochowaniem przewidzianych prawem terminów. Nie wszystkie jednak tego typu materiały – tylko z tej racji, że zostały wytworzone czy znalazły się w posiadaniu osób piastujących funkcję organu władzy (czy innych funkcjonariuszy publicznych) – stają się z tego powodu informacjami publicznymi. Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście, w ocenie Sądu, informacje na temat postępowania z bronią służbową i amunicją przez poszczególnych funkcjonariuszy policji stanowią taki wycinek działalności Policji, który ze względów ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego nie może podlegać nieograniczonej jawności, a przepisy u.d.i.p. winny być w tym zakresie interpretowane w zgodzie z zakresem udostępniania informacji określonym w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną.