II SAB/Gd 130/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 października 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. J. i A. J. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w sprawie robót budowlanych 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego wydania rozstrzygnięcia w sprawie robót budowlanych w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego solidarnie na rzecz skarżących J. J. i A. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga J. J. i A. J. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie robót budowalnych. Jak wynika z akt sprawy skarga ta została wniesiona w następujących okolicznościach: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadzi postępowanie w sprawie robót budowlanych w budynku mieszkalnym położonym na działce nr [..] w P. gmina P. Inwestorami robót byli A. P. i P. P., natomiast skarżący J. J. i A. J. są uczestnikami postępowania administracyjnego w tej sprawie. Sprawa dotyczy wybudowania ściany działowej na I piętrze tego budynku. Decyzją z dnia 27 stycznia 2015 r. organ nakazał rozbiórkę lukarny i części ściany działowej wykonanych na I piętrze. Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 27 marca 2015 r. Następnie została wydana decyzja organu I instancji z dnia 15 lipca 2015 r. stwierdzająca brak podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 50, 51 Prawa budowlanego w sprawie robot budowlanych związanych z wykonaniem ściany działowej na I piętrze budynku mieszkalnego na działce nr [..] w P. gmina P. Decyzja ta również została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 15 grudnia 2015 r. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2016 r. nałożył na inwestorów obowiązek dostarczenia w terminie do dnia 15 kwietnia 2016 r. oceny technicznej przeprowadzonych robót budowlanych związanych z wykonaniem więźby dachowej z pokryciem oraz oceny stanu technicznego stropu nad częścią parterową. Ocena techniczna wpłynęła do organu w dniu 15 kwietnia 2016 r. Następnie organ wyznaczył termin kontroli sprawdzającej wykonanie nakazów wynikających z decyzji z dnia 13 maja 2013 r., wskazując w piśmie z dnia 9 maja 2016 r., że rozstrzygniecie w sprawie ściany działowej może nastąpić po ustaleniu czy te roboty zostały wykonane, co wynika z decyzji organu odwoławczego z dnia 15 grudnia 2015 r. W piśmie z dnia 12 maja 2016 r. skarżący stwierdzili, że wydanie postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r., a także oględziny, są działaniami pozornymi. Wykonanie poprzedniej decyzji jest bowiem niezależne i nie ma związku z samowolną budową ściany działowej. W piśmie z dnia 13 maja 2016 r. skarżący złożyli zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, domagając się stwierdzenia rażącej przewlekłości postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót związanych z przebudową I kondygnacji budynku i wykonaniem nowej ściany konstrukcyjnej zmieniającej parametry użytkowe dwóch lokali w budynku na działce nr [..] w P. gmina P. Zażalenie wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 18 maja 2016 r. W dniu 13 czerwca 2016 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości. Kolejne oględziny miały miejsce w dniu 22 czerwca 2016 r., po wykonaniu przez inwestorów otworu w ścianie działowej umożliwiającego wejście do lokalu na poddaszu. Organ zobowiązał inwestorów do uzupełnienia ekspertyzy w terminie do dnia 30 czerwca 2016 r. Nowa ocena została złożona przez inwestorów w dniu 24 czerwca 2016 r. W piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 10 Kpa o możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie. Kolejna ocena techniczna wpłynęła do organu w dniu 20 lipca 2016 r. W dniu 1 sierpnia 2016 r. organ kolejny raz zawiadomił strony w trybie art. 10 Kpa. W piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania za niezasadną. Nadto organ odwoławczy w kolejnym piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. zawiadomił o wszczęciu, na wniosek skarżących, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia 4 sierpnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie z uwagi na wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. Postanowieniem z dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r. W dniu 20 maja 2016 r. skarżący wnieśli do Sądu skargę, będącą przedmiotem niniejszej sprawy, domagając się stwierdzenia przewlekłości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, stwierdzenia rażącego charakteru tej przewlekłości, przyznania skarżącym sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Wniesiona skarga spełnia wymogi formalne warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (a więc m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne czy też postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarżący, przed wniesieniem skargi, wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie z wymogiem art. 52 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako że pismem z dnia 13 maja 2016 r. wystąpili do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 Kpa. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Na marginesie zauważyć należy, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie złożone na podstawie art. 37 kpa zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1478/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt I OZ 854/13 - oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadniczym celem tego środka zaskarżenia jest bowiem doprowadzenie do jak najszybszego załatwienia sprawy, stąd też nieuzasadniony staje się wymóg, aby strona po złożeniu zażalenia musiała czekać na jego rozpoznanie bądź upływ miesięcznego terminu, zwłaszcza, że nie wynika to wyraźnie z unormowań ustawowych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3158/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego przyjąć należy, że wybór terminu do wniesienia skargi na gruncie omawianego przepisu pozostawiony został do decyzji samej strony skarżącej i to od strony wyłącznie zależy, czy skargę wniesie po udzieleniu przez organ odpowiedzi, czy też przed (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2247/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jeszcze przed wniesieniem skargi, uznał zażalenie skarżących za niezasadne. Przechodząc więc do merytorycznej oceny skargi, wskazać należy, że zgodnie z naczelną zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 kpa organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 kpa stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W myśl art. 104 § 1 kpa, przez załatwienie sprawy należy rozumieć wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawnie wyznaczonych terminach, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, mamy do czynienia z bezczynnością organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser i M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 69 - 70). Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 238). "Przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, iż o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku - organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów kpa, przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 70). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że pojęcie "przewlekłość postępowania" charakteryzuje się "wykonywaniem szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie" (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 59/11, OSP z 2012 r., nr 10, poz. 101, także glosę do tego wyroku, w której stwierdzono, że przewlekłość postępowania zachodzi w tych wszystkich wypadkach, gdy organy administracji podejmują działania, które w sposób nieuzasadniony odsuwają moment wydania aktu - względnie podjęcia czynności"). Zatem dla stwierdzenia, czy organ administracyjny pozostawał w "przewlekłości" nie ma znaczenia to, czy podejmował w trakcie postępowania jakiekolwiek czynności, a nawet rozstrzygnięcia, lecz to czy rzeczywiście podjęte przez niego działania doprowadziły do sprawnego załatwienia postępowania bez zbędnej zwłoki. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Z kolei nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 24/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceniając w tym kontekście sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez organ, stwierdzić należy, że wykazuje ono cechy działania przewlekłego. Postępowanie toczy się od 2014 roku. W sprawie wydane były już dwie decyzje, które zostały uchylone przez organ odwoławczy. W toku kolejnego rozpatrywania sprawy organ przeprowadził oględziny i uzyskał żądane ekspertyzy. W tej sytuacji niezrozumiałe jest zawieszenie postępowania w sprawie z uwagi na toczące się postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, wykonanego przez strony, postanowienia z dnia 18 lutego 2016 r., którego nieważności zresztą nie stwierdzono. Taki stan świadczy w ocenie Sądu o przewlekłości. Wydanie przez organ administracyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania, nie chroni go przed zarzutem bezczynności czy też przewlekłości prowadzonego postępowania. Przewlekłość może mieć bowiem miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmując zatem, że sprawa dotycząca robót budowlanych jest sprawą szczególnie skomplikowaną, stwierdzić należy, że został przekroczony dwumiesięczny termin do jej załatwienia przez organ, po wydaniu kolejnej decyzji kasacyjnej i zwrocie akt administracyjnych przez organ odwoławczy. Niesporne jest, że w terminie tym, jak i do dnia orzekania przez Sąd, organ nie załatwił przedmiotowej sprawy, nie spełniając przy tym dyspozycji art. 36 § 1 Kpa. Nierozpatrzenie zaś wniosku w terminie określonym w art. 35 Kpa i przedłużanie bez uzasadnionej przyczyny postępowania w sprawie świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania w sprawie. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił wniesioną skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Orzekając na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. Sąd miał na względzie, że za rażące naruszenie przepisów regulujących terminy rozpoznawania można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu. Przy ocenie sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość postępowania miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca, znaczenie mają okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu, jego działania w toku rozpoznawania sprawy oraz stopień przekroczenia terminów. Rozpoznając zatem niniejszą sprawę w zakresie stwierdzenia, czy stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Jak bowiem zasadnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, każdy przypadek przewlekłości jest przejawem naruszenia prawa, natomiast dla stwierdzenia rażącego charakteru tego naruszenia konieczne jest wystąpienie dodatkowych cech, uzasadniających taką kwalifikację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., I OSK 9/15 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.ns.gov.pl). Oceny charakteru przewlekłości należy dokonać w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Kryterium rażącego naruszenia wskazuje na znaczny stopień nasilenia stanu bezprawności, działanie wbrew określonym standardom bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki, odstępstwo od prawnych wymogów bez jakiejkolwiek przyczyny. Takiego zaś charakteru nie miała przewlekłość w niniejszej sprawie. Z tych też względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt. 3 i §1a ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji zaś niestwierdzenia rażącego naruszenia prawa, brak było w ocenie Sądu przesłanek do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie sumy pieniężnej w kwocie 2 000 zł. Przyznanie sumy pieniężnej, podobnie jak wymierzenie organowi grzywny, jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, jednakże zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do wydania decyzji. Suma pieniężna może być więc przyznana skarżącemu od organu w przypadkach określonych w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a Taka zaś sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie i dlatego też Sąd oddalił wniosek skarżących w tym zakresie jako bezzasadny. Organ, wobec treści wydanego przez Sąd wyroku, powinien jednak rozpatrzyć sprawę w wyznaczonym terminie jednego miesiąca. Wskazać przy tym należy, że w razie niewykonania wyroku stronie przysługuje prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie kosztów niniejszego postępowania. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania