II SAB/Gd 210/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Asystent Sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezesa Sądu Okręgowego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Prezesa Sądu Okręgowego na rzecz skarżącego W.K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2013 r. skarżący W. K., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wystąpił do Prezesa Sądu Okręgowego o udostępnienie mu "dokumentów urzędowych dokumentujących przebieg i efekty kontroli Kuratora Okręgowego o sygn. [...] i Prezesa Sądu Okręgowego o sygn. [...] wobec kuratora społecznego T. W. oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających w toku tych postępowań kontrolnych". W odpowiedzi na wniosek Prezes Sądu Okręgowego poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, lecz stosownie do art. 1 ust. 2 tej ustawy udostępniania jest w trybie uregulowanym w Rozdziale 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. nr 98, poz. 1070 ze zm.). zatytułowanym "Wewnętrzny i zewnętrzny nadzór administracyjny nad działalnością administracyjną sądów w zakresie zapewniania właściwego toku wewnętrznego urzędowania sądu związanego bezpośrednio ze sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości oraz wykonywaniem innych zadań z zakresu ochrony prawnej". W tych okolicznościach W. K. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Prezesa Sądu Okręgowego w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r., podnosząc, że żądana dokumentacja powinna być udostępniona w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Okręgowego wnosił o jej oddalenie. Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. akt II SAB/Gd 48/13) tut. Sąd oddalił skargę. Jak wynika z uzasadnienia tego orzeczenia Sąd uznał, że wprawdzie żądane dokumenty mieszczą się w pojęciu informacji publicznej (dotyczą sprawowania funkcji publicznej przez kuratora sądowego będącego funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 kodeksu karnego), a Prezes Sądu jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy), jednak przewidziany w tej ustawie tryb dostępu do żądanych dokumentów nie znajdował zastosowania. Sąd stwierdził, że ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stosuje się, jeżeli informacja publiczna jest dostępna dla osoby zainteresowanej w innym trybie. W rozpoznawanej sprawie skarżący jako strona postępowania ze stosunków rodzinnych uzyskał dostęp do żądanych informacji na zasadach wskazanych w Rozdziale 5 Prawa o ustroju sądów powszechnych. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej W. K. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2014 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1997/14, po uprzednim uchyleniu w wyniku wznowienia postępowania postanowienia odrzucającego skargę kasacyjną, uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 maja 2013 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji przepisy Rozdziału 5 Prawa o ustroju sądów powszechnych nie regulują trybu dostępu do żądanej przez skarżącego informacji. Wyjaśnił, że uregulowania objęte rozdziałem 5 ustawy dotyczą wewnętrznego i zewnętrznego nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów i określają podmioty sprawujące nadzór administracyjny wewnętrzny i zewnętrzny, uprawnienia Prezesa Sądu oraz Ministra Sprawiedliwości, formy sprawowania nadzoru, tryb powoływania sędziego wizytatora, zasady sporządzania informacji rocznej o działalności sądów. Nadto przewidują uprawnienia sądów odwoławczych w przypadku stwierdzenia przy rozpoznawaniu sprawy oczywistej obrazy przepisów i uprawnienia Ministra Sprawiedliwości do określania w drodze rozporządzeń szczegółowego trybu sprawowania nadzoru administracyjnego i regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów powszechnych. Zwrócił uwagę, że z akt sprawy nie wynika, aby wnioskowana informacja publiczna została w jakikolwiek sposób udostępniona skarżącemu. Kierowane do niego przez Kuratora Okręgowego pisma złożone na k. 120 i k. 124 stanowią jedynie odpowiedź na wnioski skarżącego dotyczące przeprowadzenia kontroli pracy kuratora społecznego i w żadnej mierze nie korespondują z treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Również z odpowiedzi na skargę złożonej przez Prezesa Sądu Okręgowego nie wynika na jakiej podstawie organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Argumentacja organu, że informacja nie mogła zostać udzielona z uwagi na prowadzone w tej sprawie postępowanie kontrolne, w ramach którego skarżący był informowany pismami o jego przebiegu, w żaden sposób, nie posiada waloru prawnego, a przede wszystkim nie wskazuje konkretnego przepisu prawa wyłączającego zastosowanie w takiej sytuacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tezy o wyłączeniu stosowania w sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można też wyprowadzić na podstawie przepisów rozdziału 5a ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, który reguluje tryb rozpatrywania skarg i wniosków. Za zupełnie niezrozumiałe Naczelny Sąd Administracyjny uznał twierdzenie Sądu I instancji, co do tego że skarżący jako strona w sprawach ze stosunków rodzinnych ma dostęp do wnioskowanej informacji. Zwrócił uwagę, że obowiązujące w tej materii rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie nadzoru administracyjnego nad działalnością administracyjną sądów powszechnych (Dz.U. z 2013r., poz. 69 ze zm. ) nie przewiduje składania do akt indywidualnej sprawy sądowej protokołów wizytacyjnych. Także w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 259) brak jest takich postanowień. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby ponownie rozpatrując sprawę tutejszy Sąd ocenił czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też podlega udostępnieniu w innym szczególnym trybie (ze wskazaniem konkretnych przepisów ustawy szczególnej mającej ewentualne zastosowanie w sprawie) oraz wypowiedział się czy Prezes Sądu Okręgowego pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest zasadna. Żądanie skarżącego zawarte we wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. dotyczy udostępnienia mu "dokumentów urzędowych dokumentujących przebieg i efekty kontroli Kuratora Okręgowego o sygn.[...] i Prezesa Sądu Okręgowego o sygn. [...] wobec kuratora społecznego T. W. oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających w toku tych wystąpień kontrolnych". Jak wynika z akt sprawy na skutek wcześniejszego wniosku skarżącego z dnia 12 października 2012 r. o przeprowadzenie kontroli prawidłowości sprawowania nadzoru przez kuratora społecznego T. W. nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej przez byłą żonę skarżącego nad małoletnimi dziećmi, Prezes Sądu Okręgowego pod wskazanymi sygnaturami ([...] i [...]) prowadził w tej sprawie korespondencję z Kuratorem Okręgowym K. S. oraz Kierownikiem Oddziału Administracyjnego Sądu Okręgowego. W wyniku tej korespondencji skarżącemu udzielono pisemnej informacji dotyczącej sprawowania nadzoru przez kuratora T. W. nad wykonywaniem władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi skarżącego. Otrzymania tej informacji skarżący nie kwestionuje. Podkreślenia jednak wymaga, że w złożonym wniosku z dnia 14 stycznia 2013 r. skarżący nie ubiega się o dostęp do pism skierowanych do niego przez Kuratora Okręgowego, czy Prezesa Sądu Okręgowego stanowiących odpowiedź na jego wniosek z dnia 12 października 2012 r., lecz domaga się dostępu do pozostałych dokumentów wytworzonych w ramach zleconej przez Prezesa kontroli kuratora społecznego. Analiza akt sprawy przedstawionej wraz ze skargą na bezczynność nie wskazuje jednoznacznie czy w ramach rozpoznawania wniosku skarżącego z dnia 12 października 2012 r. Prezes Sądu Okręgowego zlecił Kuratorowi Okręgowemu, bądź innym podmiotom przeprowadzenie kontroli pracy kuratora społecznego. Należy jednak stwierdzić, że jeżeli taka kontrola rzeczywiście miała miejsce i w toku jej trwania zostały wytworzone "dokumenty urzędowe dokumentujące jej przebieg i efekty" w postaci "wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających" to takie dokumenty niewątpliwie mieszczą się w pojęciu informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlegają udostępnieniu w oparciu o przepisy tej ustawy. Dokumenty urzędowe dotyczące oceny pracy kuratora społecznego mają niewątpliwie walor informacji publicznej, gdyż odnoszą się do osoby wykonującej funkcję publiczną i pozostają w związku z jej wykonywaniem. Zdaniem Sądu, należy odróżnić informacje, jakie skarżący uzyskał od Prezesa Sądu Okręgowego jako strona stosunków rodzinnych w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 12 października 2012 r. od informacji, o które ubiega się jako obywatel, realizując konstytucyjne uprawnienie dostępu do informacji publicznej. Tych pierwszych udzielono skarżącemu w odpowiedzi na jego skargę w trybie właśnie przepisów ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Do tych drugich natomiast w pełni znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Artykuł 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tej ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli orz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyjaśniono ponadto, że informacją jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 861/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że Prezes Sądu Okręgowego jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 1782/04 https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 110/14, LEX nr 1534555, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 103/14, LEX nr 1534420). Z powyższego wynika, że Prezes Sądu Okręgowego powinien załatwić wniosek skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, albo przez udzielenie informacji (w formie czynności materialno – technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. W sytuacji zaś, gdy organ nie posiada żądanej przez skarżącego informacji powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, są organy będące w posiadaniu takich informacji, a brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie i organy w takiej sytuacji nie pozostają w bezczynności, gdy wypowiedzą się w tym zakresie i poinformują o tym podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Należy wskazać, że w sprawie o udostepnienie informacji publicznej, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żądanych czynności, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności mamy do czynienie z bezczynnością organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Wydawnictwo Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r., s. 62 – 63). Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty, lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub nie zawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażając się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 14 czerwca 1983 r., sygn. akt SA/Wr 6/83, Gazeta Prawnicza 1983 r., nr 24), albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., sygn. akt IV SAB 23/87, ONSA 1988, nr 1, poz. 13). Ponieważ Prezes Sądu Okręgowego nie załatwił wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 13 i 14 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należało, że pozostawał w rozpatrywanej sprawie w bezczynności. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał Prezesa Sądu Okręgowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania akt z odpisem prawomocnego wyroku. Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd wziął bowiem pod uwagę okoliczność, że bezczynność dotyczyła wniosku skarżącego z dnia 14 stycznia 2013 r., a także fakt, że organ mimo wszystko udzielił na ten wniosek odpowiedzi, aczkolwiek błędnej. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.