II SAB/Gd 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza Żukowa w sprawie naruszenia stosunków wodnych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Żukowa do rozpoznania wniosku J. W. z dnia 23 marca 2023 r. w sprawie naruszenia stosunków wodnych, 2. stwierdza, że Burmistrz Żukowa dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Burmistrza Żukowa na rzecz skarżącego J. W. sumę pieniężną w kwocie 2000 (dwa tysiące) złotych, 4. zasądza od Burmistrza Żukowa na rzecz skarżącego J. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. W. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy Żukowo (dalej jako: Burmistrz) w przedmiocie stosunków wodnych, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej 20 000 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Organowi strona zarzuciła naruszenie art. 12 § 1, art. 35 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) dalej "k.p.a.", polegające na bezczynności oraz przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z 21 marca 2024 r., rozpoznającym ponaglenie skarżącego na bezczynność i przewlekłość Burmistrza, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku stwierdziło, że organ I instancji pozostaje w stanie bezczynności w sprawie wniosku strony dotyczącego naruszenia stosunków wodnych, wyznaczyło termin 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia na załatwienie sprawy, stwierdziło, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Zobowiązany organ, pomimo upływu 7 miesięcy od wydania ww. postanowienia Kolegium, nie podjął żadnych czynności w sprawie. Zdaniem skarżącego, brak jest obiektywnych przyczyn uzasadniających zwłokę organu, gdyż świadomie lekceważone są ponaglenia skarżącego kierowane bezpośrednio do Burmistrza oraz postanowienie Kolegium z dnia 21 marca 2024 r. Stosowanie środków w postaci ponagleń, korespondencji e-mail, zapytań, próśb o udzielenie informacji w sprawie oraz podjęcie konkretnych działań w sprawie nie stanowi dla organu wystarczającego bodźca do wykonywania ciążących na nim obowiązków. Natomiast niewykonywanie postanowień organów wyższej instancji – w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Taka sytuacja prowadzić musi do podważania zaufania jednostek do tych organów, jak też szerzej do samej władzy publicznej oraz świadczy o braku poszanowania prawa przez organy, które same zobowiązane są do jego stosowania. W związku z tym bezczynność Burmistrza, która wystąpiła po postanowieniu Kolegium, ma charakter rażącego naruszenia prawa. W związku z tym kwota 20.000 zł stanowi formę rekompensaty dla skarżącego za wielomiesięczne oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie sprawy oraz doznaną przez stronę postępowania niedogodność z powodu bezczynności i przewlekłości organu. Ponadto na uwadze należy mieć utracone przez skarżącego korzyści z powodu bezczynności organu. W związku z brakiem jakichkolwiek działań ze strony Burmistrza, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości P. należących do skarżącego, na skutek tworzenia się zastoin wodnych, doszło do wypowiedzenia umowy dzierżawy tych działek, na których dzierżawca składował materiały budowlane oraz przechowywał samochody. Wobec tego skarżący poniósł szkodę w postaci utraconych korzyści, co będzie elementem oddzielnego postępowania cywilnego. Mając to na uwadze, zdaniem strony, bez wątpienia w sprawie doszło do naruszenia zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a., która przybrała formę niezałatwienia sprawy w wyznaczonym terminie określonym w art. 35 k.p.a., ustalonym w myśl art. 36 § 1 k.p.a. Również Kolegium w postanowieniu z 21 marca 2024 r. stwierdziło, że bezczynność organu wynika bezpośrednio z przewlekłości w prowadzeniu postępowania skutkującego przekroczeniem terminów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przyznano, że załatwienie wniosku skarżącego oczywiście powinno się odbyć w sposób wnikliwy i szybki, bez zbędnej zwłoki. Niemniej jednak, liczba spraw w zakresie naruszenia stosunków wodnych załatwianych przez Urząd Gminy w Żukowie w roku 2024 wzrosła w sposób znaczny w stosunku do lat poprzednich. Na ilość spraw rozpoznawanych przez organ wpływ miały i nadal mają zmiany klimatyczne, przede wszystkim obfite opady deszczu powodujące lokalne podtopienia oraz intensywna zabudowa terenów gminnych. Są to przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Usprawiedliwiając brak sprawności organu w podejmowaniu czynności, Burmistrz powołał się także na niedobór kadr rozpoznających te wnioski. Do przekroczenia terminów ustawowych do załatwienia niniejszej sprawy doszło w wyniku absencji pracowników Referatu Komunalnego i Infrastruktury Drogowej, któremu te zadania przydzielono. Pracownica, do której obowiązków należało rozpatrzenie wniosków o zalewanie przebywała na urlopie macierzyńskim. Natomiast pozyskanie pracownika na zastępstwo napotkało na poważne trudności z uwagi na brak na rynku pracy pracowników ze specjalnością melioranta, wymaganą na tym stanowisku. Ponadto, pracownik zatrudniony na zastępstwo, zrezygnował ze świadczenia pracy krótko po zatrudnieniu. Na późne rozpoznanie niedoborów kadrowych i zaradzeniu problemowi wpływ miała zmiana na stanowisku Burmistrza Gminy Żukowo w kwietniu 2024 r. i wybór nowych władz gminy. Nowy Burmistrz zasilił natomiast kadrę urzędniczą do rozpoznawania spraw o naruszenie stosunków wodnych, aby takie sytuacje nie miały w przyszłości miejsca. Obecnie postępowanie prowadzone jest bez zbędnej zwłoki. W związku z tym, żądanie zasądzenia na rzecz skarżącego kwoty 20.000 zł jest zbyt wygórowane i niczym nie uzasadnione. Organ nie dopuścił się rażącego naruszenia swoich obowiązków. Rażące naruszenie prawa jest zastrzeżone dla przypadków długotrwałej, pozbawionej racjonalnego uzasadnienia bierności organów o niezaprzeczalnym charakterze. Bezczynność organu nie była zawiniona a do przekroczenia terminów nie doszło w sposób znaczący. W piśmie z 28 października 2024 r. skarżący odniósł się do argumentacji Burmistrza wskazując, że jest ona wewnętrznie sprzeczna. Organ ten bowiem w istocie nie kwestionuje zarzutów skargi, lecz próbuje jedynie usprawiedliwić swoje zaniedbania kwestią niedoborów kadrowych. Zgodnie jednak z dominującym w orzecznictwie poglądem, do okoliczności usprawiedliwiających bezczynność i przewlekłość nie zalicza się problemów organizacyjnych organu, jak obciążenie ilością spraw, czy braki kadrowe, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych konsekwencji dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Uznaje się, że takiego rodzaju przyczyny obciążają wyłącznie organ administracji, który zobowiązany jest dochować należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej tak, aby zapewnić terminowe załatwianie spraw administracyjnych i takiego zorganizowania postępowania administracyjnego, aby wydanie rozstrzygnięcia nastąpiło w rozsądnym terminie. W konsekwencji podkreśla się, że nie jest przyczyną niezależną od organu duży wpływ spraw do organu. Odnośnie kwoty sumy pieniężnej skarżący wyjaśnił, że suma ta stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej. Jak podkreślono, kwestia nieprawidłowości związanej z odprowadzaniem wody na działkę skarżącego jest rozpoznawana przez Gminę Żukowo od roku 2019. Już wtedy sygnalizowane było, że sposób zorganizowania przez Gminę odprowadzania wód ze swoich działek (tj. z dróg publicznych) doprowadza do zalewania mojej nieruchomości. Od 2019 roku nie wydarzyło się w tej sprawie nic, dlatego skarżący wystąpił do Zarządu Zlewni Wód Polskich o wszczęcie postępowania, który to wniosek został przekazany Burmistrzowi. Organ ten jednak nie podejmował żadnych czynności. W szczególności, choć w piśmie z 12 grudnia 2023 r. wyznaczono termin wizji lokalnej na dzień 19 grudnia 2023 r. wizja nie odbyła się, żaden pracownik nie stawił się na miejsce. Pytanie skarżącego o przyczyny nieprzeprowadzenia wizji pozostało bez odpowiedzi. Ponadto, choć organ twierdzi, że obecnie postepowanie prowadzone jest bez zbędnej zwłoki, to do dnia dzisiejszego jedyne podjęte czynności to kolejne oględziny oraz przedłużenie terminu do zakończenia sprawy do końca 2024 r. Przez cały ten okres natomiast skarżący jest pozbawiony możliwości korzystania ze swojej nieruchomości – nie może jej wynająć ani sprzedać po rynkowych stawkach, ani nic zbudować. Na działce permanentnie znajduje się zalewisko i wielkie bajoro, gdyż Gmina odprowadza na nią wodę, a następnie ignoruje postępowanie mające doprowadzić do zaprzestania tej aktywności. W związku z tym kwota 20.000 zł stanowi wartość adekwatną za rok bezczynności, konieczności naciskania oraz wymagania od organu podejmowania jakichkolwiek działań, braku możliwości korzystania ze swojej nieruchomości, stresów swoich jak i rodziny związanych z ignorowaniem przez organ wszczętego postępowania administracyjnego. Ponadto podniesiono, że niezdatność działki do korzystania wskutek zalewania nieruchomości skarżącego obejmuje powierzchnię około 3.000 metrów kwadratowych (blisko 3/4 całości nieruchomości). Na takiej powierzchni znajduje się bajoro oraz kanały spływowe z działek Gminy Ż. Przyjmując na potrzeby wyliczeń kwotę 20.000 zł oraz rok bezumownego korzystania z nieruchomości, daje to kwotę 1.666,67 zł miesięcznie. Kwota ta podzielona przez liczbę metrów daje wartość 0,55 zł za metr kwadratowy nieruchomości. Nie da się wynająć nieruchomości gruntowej w tej okolicy za cenę mniejszą niż 5 zł/m2, a zatem cenę 10-krotnie większą. Już same te wyliczenia pokazują, że wartość żądanego świadczenia nie jest w żaden sposób rażąco wygórowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., czyli w sytuacjach, w których powinno dojść do załatwienia sprawy administracyjnej decyzją administracyjną, postanowieniem w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także innymi aktami lub czynnościami z zakresu administracji publicznej dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W niniejszej sprawie skarżący zarzucił Burmistrzowi Żukowa bezczynność i przewlekłość postępowania w rozpoznaniu zainicjowanej wnioskiem skarżącego sprawy o naruszenie stosunków wodnych. Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 572), dalej jako "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19 stwierdził, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu. W przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawn. (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji, przepis art. 57 § 3 p.p.s.a. stanowiący, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg, należy rozumieć w taki sposób, że rozdzielenie skarg następuje tylko wtedy, gdy w jednej skardze organowi zarzuca się bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w więcej niż jednym postępowaniu, to jest takie naruszenie przepisów, które nie jest oparte na tym samym stanie faktycznym. Ocena czy organ pozostaje bezczynny i czy postępowanie prowadzone było przewlekle winna być dokonana w jednym postępowaniu niezależnie od tego czy wniesiono jedną skargę zawierającą zarzuty dotyczące zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, czy też dwie skargi wyodrębniające te dwie instytucje prawne (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że choć strona zarzuca organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego stosunków wodnych (bezprawnego odprowadzania wód na teren działki skarżącego), to jednak w sprawie tej organ w istocie dopuścił się wyłącznie bezczynności, albowiem w sprawie doszło do upływu terminów załatwienia sprawy. Mimo więc zarzucanej Burmistrzowi również przewlekłości, Sąd stwierdził, że organ ten był w istocie bezczynny. Kwestie terminów załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy rozdziału 7 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że w dniu 19 września 2023 r. do Urzędu Gminy w Żukowie wpłynął przekazany przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie wniosek skarżącego z 23 marca 2023 r. o wszczęcie kontroli w zakresie odprowadzania wód na jego działkę z terenów sąsiednich. Z tą datą, zgodnie z art. 63 § 3 k.p.a., wszczęte zostało postępowanie i organ związany był terminami określonymi w art. 35 i art. 36 k.p.a. Tymczasem, od momentu otrzymania wniosku, do chwili wniesienia pierwszego ponaglenia w listopadzie 2023 r., organ nie przeprowadził żadnych czynności, nie sporządził żadnej notatki, jak również nie poinformował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu. Co więcej, również po rozpoznaniu ponaglenia przez Kolegium i wyznaczeniu organowi I instancji nowego terminu (2 miesiące od dnia doręczenia postanowienia Kolegium) nie wydano rozstrzygnięcia kończącego. Postanowienie Kolegium wpłynęło do Urzędu 29 marca 2024 r., zatem do 29 maja 2024 r. organ powinien był załatwić sprawę, czego niewątpliwie nie uczynił. Pierwsze czynności, jakie Burmistrz podjął, miały miejsce dopiero we wrześniu 2024 r. – ponownie wyznaczono pracownika do załatwienia sprawy i w dniu 11 października 2024 r. przeprowadzono kompleksowe oględziny działek. Wprawdzie wcześniej, w dniu 13 grudnia 2023 r. dokonano kontroli, wizji w terenie, lecz wizja ta nie została przeprowadzona z udziałem stron, a podczas tych czynności nie dokonano istotnych dla sprawy ustaleń. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że do dnia wniesienia skargi Burmistrz pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Termin na załatwienie sprawy upływał w listopadzie 2023 r., zaś termin wyznaczony przez Kolegium na skutek ponaglenia strony upływał w maju 2024 r. i również on nie został dochowany. Powyższe naruszenie terminów jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia pozostawania organu w bezczynności, dla stwierdzenia której nie ma znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu administracji publicznej. Okoliczności te są badane przez Sąd przy ocenie charakteru naruszenia prawa. Bez znaczenia są więc wyjaśnienia Burmistrza z 12 grudnia 2023 r. i z 19 lutego 2024 r., z których wynika, że sprawa nie została załatwiona w terminie ustawowym bo w momencie przekazania wniosku pracownica odpowiedzialna za sprawy naruszeń stosunków wodnych od 3 miesięcy była na urlopie macierzyńskim. Urlop macierzyński co do zasady nie jest zdarzeniem nagłym, lecz planowanym, zatem obowiązkiem organu jest zapewnienie stosownego zastępstwa, którego to obowiązku organ nie dochował. Do okoliczności usprawiedliwiających niepodejmowanie przez organ czynności w postępowaniu nie zalicza się problemów organizacyjnych, takich jak obciążenie ilością spraw, czy braków kadrowych, ponieważ nie mogą one rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także Sądu Najwyższego, trudności kadrowe i organizacyjne organu nie zwalniały organu z obowiązku respektowania terminów, określonych ustawowymi przepisami proceduralnymi (wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, wyrok NSA 17 lipca 2017 r. sygn. akt 2542/16, wyrok NSA z 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19, wyrok NSA z 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2895/16, wyrok NSA 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2288/16, wyrok NSA z 28 września 2018 r. sygn. akt I OSK 458/17 i I OSK 607/17, wyrok NSA z 8 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 342/23). Kwestie te organ winien więc rozwiązywać we własnym zakresie. Mając jednocześnie na uwadze fakt, że organ wydał decyzję w sprawie przed datą wyrokowania przez Sąd, zdezaktualizowała się przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi wydania decyzji. Wobec tego Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (punkt 1 wyroku). Jednocześnie, na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20, CBOSA), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W piśmiennictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (zob. B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem działania organu ewidentnie nie były ukierunkowane na rozpoznanie sprawy. Przez ponad rok od chwili otrzymania wniosku organ nie podjął żadnych istotnych czynności wyjaśniających. Od momentu otrzymania wniosku, do chwili wniesienia pierwszego ponaglenia w listopadzie 2023 r., organ nie przeprowadził żadnych czynności, nie sporządził żadnej notatki, jak również nie poinformował strony o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu. W odpowiedzi na pierwsze ponaglenie udzielonej pismem z dnia 12 grudnia 2023 r. organ poinformował, że brak czynności spowodowany jest wnikliwą analizą dotychczasowej korespondencji dotyczącej kwestii stosunków wodnych oraz warunkami atmosferycznymi, co w sposób oczywisty nie uzasadnia braku jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy w jak najszybszym możliwym terminie. Tymczasem okoliczność, że stroną postępowania w prowadzonej sprawie jest również Gmina Ż. jako potencjalny sprawca naruszenia stosunków wodnych ze szkodą dla gruntów skarżącego powinna była skłonić Burmistrza Gminy Żukowo do szczególnej dbałości o sprawność postępowania w duchu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Z akt nie wynikają żadne obiektywne przeszkody uzasadniające tak długą zwłokę w załatwieniu sprawy i to mimo monitów skarżącego i składanych przez niego ponagleń. Taką obiektywną przeszkodą nie są zwłaszcza trudności kadrowe i urlop pracownika, o czym była mowa wyżej. Brak innych szczególnych procesowych i merytorycznych przeszkód w terminowym załatwieniu sprawy świadczy o rażącym charakterze bezczynności, której dopuścił się organ. Wobec powyższego Sąd w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność Burmistrza Gminy Żukowo miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe szczególne okoliczności uzasadniały też, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt 3 wyroku. Podstawę prawną stanowił art. 149 § 2 p.p.s.a., w myśl którego sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest środkiem o charakterze kompensacyjno-dyscyplinującym. Suma pieniężna stanowi formę rekompensaty dla strony skarżącej za zwłokę w załatwieniu sprawy. Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie okres bezczynności organu jest zawiniony przez organ oraz że ze względu na jej przedmiot organ zobowiązany był do szczególnej staranności w jej jak najszybszym rozstrzygnięciu. Zasadne jest zrekompensowanie skarżącemu negatywnych skutków finansowych związanych z tą sytuacją oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Przyznanie stronie wspomnianej sumy ma bowiem przede wszystkim na celu uczynić zadość krzywdzie, jaką strona poniosła na skutek (mówiąc ogólnie) wadliwie działającej administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 1322/19). W ocenie Sądu, suma pieniężna w wysokości 2000 zł jest adekwatna do okoliczności sprawy, zaniedbania organu i zrekompensuje negatywne skutki związane z naruszeniem prawa skarżącego do rozpoznania sprawy w terminie. Będzie ona spełniać również funkcję represyjno-prewencyjną dla organu, zapewniając przestrzeganie przez niego zasad postępowania administracyjnego i obowiązków związanych ze sprawnym jego prowadzeniem w przyszłości. Wprawdzie skarżący domagał się kwoty 20.000 zł, opierając swoje wyliczenia na porównaniu do wysokości czynszu za rok bezumownego korzystania z jego nieruchomości, niemniej suma pieniężna przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie ma charakteru odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Przyznanie tej sumy nie pozbawia skarżącego prawa do dochodzenia przed sądem powszechnym ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W punkcie 4 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, tytułem uiszczanego wpisu od skargi. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).