II SAB/Gd 44/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. J.-T. na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. J.-T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. J.-T. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta, nr [...] z 26 lutego 2014 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej przebudowę ulic: [...], P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w S.". Skarżąca domagała się stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W skardze wskazano, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 26 lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, obejmującej budowę i przebudowę ulic: [...], P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w S." został złożony w dniu 27 czerwca 2014 r. w Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Kolegium w dniu 24 lipca 2014 r. uznało się niewłaściwym i przekazało sprawę do rozpoznania Wojewodzie. Wojewoda wydał decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności w dniu 15 października 2014 r., zatem po upływie 3,5 miesiąca od dnia złożenia wniosku i 2,5 miesiąca od dnia przekazania sprawy. Podkreśliła skarżąca, że rozpoznanie wniosku w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji polegało wyłącznie na dokonaniu prawnej oceny niespornego stanu faktycznego i nie wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stąd też sprawa ta powinna zostać załatwiona niezwłocznie. Ponadto K. J.-T. wskazała, że wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, albowiem w dniu 15 września 2014 r. wniosła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z 24 grudnia 2014 r. zażalenie to zostało uznane za niezasadne z powodu uprzedniego wydania decyzji przez organ I instancji. W przekonaniu skarżącej okoliczność ta nie jest przeszkodą w wydaniu przez sąd administracyjny pozytywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia co do przewlekłości prowadzonego przez Wojewodę postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności został Wojewodzie przekazany przez SKO w dopiero dniu 30 lipca 2014 r.. Natomiast akta sprawy, znajdujące się u Prezydenta Miasta, dotarły do Wojewody 27 sierpnia 2014 r. Następnie organ dokonał weryfikacji wniosku pod względem formalnym i zawiadomieniem z 11 września 2014 r. obwieścił o wszczęciu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Wojewoda wskazał na przepis art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Stwierdził, ze sprawa stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z 26 lutego 2014r. była sprawą szczególnie skomplikowaną, ze względu na konieczność weryfikacji zarzutów skarżącej oraz sprawdzenie bardzo obszernej dokumentacji pod względem innych naruszeń prawa, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.. Wojewoda w dniu 15 października 2014 r. (więc przed upływem dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania) wydał decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 26 lutego 2014 r. i postanowieniem z tego samego dnia odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. Wskazał także, że 16 października 2014r. komplet akt przedmiotowej sprawy został przesłany do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w związku ze skargą K. J. – T. na bezczynność Wojewody w niniejszej sprawie. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z 24 grudnia 2014r. stwierdził, że zażalenie na bezczynność jest niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpatrując skargę wniesioną na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu administracji publicznej, a więc w trybie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a., kontrola sądowa jest dopuszczalna po ustaleniu, że skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, strona skarżąca wyczerpała środki przewidziane w art. 37 kpa oraz czy bezczynność (przewlekłość) w wydaniu decyzji (postanowienia) przekracza terminy określone w art. 35 k.p.a. Sprawy wymienione w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. są to sprawy, w których powinna być wydana decyzja administracyjna, albo postanowienie, na które służy zażalenie lub kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty, czy też postanowienie mające zapaść w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz w których mają być wydane nie wymienione wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. W rozpatrywanej sprawie skarżąca domagała się stwierdzenia przez Wojewodę nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 26 lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej przebudowę ulic: [...], P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w S.". W tej sytuacji stwierdzić należy, że rozpatrywana skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., a zatem spełniona została pierwsza przesłanka pozwalająca na merytoryczne jej rozpoznanie. Zgodnie z art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 15 września 2014 r. złożyła do Ministra Infrastruktury i Rozwoju zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., w wyniku czego Minister wydał postanowienie odmownej z dnia 24 grudnia 2014 r.. Tak więc, w przekonaniu Sądu, druga przesłanka pozwalająca na merytoryczne rozpoznanie skargi także została spełniona. Co prawda zażalenie dotyczy niezałatwienia wniosku skarżącej w ustawowym terminie, skarga zarzuca natomiast przewlekłość postępowania, jednakże przy ocenie przedmiotowego zażalenia należy wziąć pod uwagę podobieństwo obu instytucji oraz okoliczność, że w dacie składania zażalenia sprawa nie była jeszcze zakończona decyzja administracyjną. Poza sporem jest w niniejszej sprawie, że przedmiotowe postępowanie zostało zakończone przez Wojewodę decyzją z dnia 15 października 2014 r., natomiast skarga zarzuca przewlekłość tego postępowania. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego została wprowadzona do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), obowiązującą od dnia 11 kwietnia 2011 r.. Zgodnie z przyjętym unormowaniem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być, obok bezczynności, także przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozróżnienie takich przypadków oraz ich konkretyzację pozostawiono judykaturze i piśmiennictwu. "Przewlekłość postępowania" wiąże się zasadniczo z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także wówczas, gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. "Przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu, oraz przypadki, w których organ administracji bez rzeczywistej potrzeby przedłuża termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., mimo że formalnie nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). Wyznaczenie granic, w jakich Sąd powinien dokonać kontroli przy rozpoznaniu skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego wymaga uwzględnienia środków prawnych możliwych do zastosowania na podstawie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Trzeba mieć w szczególności na uwadze, że istotne dla wyrokowania nie będzie samo ustalenie przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ administracji, ale również stwierdzenie, czy stwierdzona przewlekłość rażąco narusza prawo. W przedmiotowej sprawie wniesiono skargę na przewlekłość po zakończeniu postępowania administracyjnego, zatem w pierwszej kolejności należy rozważyć dopuszczalność takiej skargi. Kwestie tę szeroko i wyczerpująco omówił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2013 r. (II OSK 891/13). W motywach tego rozstrzygnięcia całościowo przedstawiono i skomentowano dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych tym zakresie. W treści uzasadnienia wyroku w sprawie II OSK 891/13 zwrócono uwagę, że "z przywołanych orzeczeń wynika, że – niezależnie od wybranego sposobu końcowego rozstrzygnięcia sprawy – nie jest generalnie możliwe skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy właściwy organ zakończył je przed wszczęciem postępowania sądowego. Charakterystyczne dla takiego zapatrywania judykatury jest zastosowanie do skargi obejmującej przewlekłość postępowania administracyjnego rozwiązań wypracowanych w odniesieniu do skargi na bezczynność organów administracji". Zdaniem składu orzekającego w tamtej sprawie "przyjęcie jednak takiej metody prowadzi do niewłaściwych wniosków na gruncie wykładni art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawami: 1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2011 r.; 2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, obowiązującej od dnia 17 maja 2011 r.; 3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obowiązującej od dnia 12 lipca 2011 r.). Należy przy tym mieć na uwadze nowelizację z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. Aktem tym dodano w Kodeksie cywilnym art. 4171 § 3 stanowiący, że jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Ustalając znaczenie nowej instytucji, jaką jest skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, unormowanie zawarte w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. należy interpretować w szerszym kontekście systemowym, przy uwzględnieniu zwłaszcza regulacji prawnych wprowadzonych wspomnianymi ustawami". Jak wskazuje NSA aktualnie przyjmuje się, że art. 149 p.p.s.a. w zmienionym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość cechowało rażące naruszenie prawa, czy też nie osiągnęło takiego stopnia. Użycie w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania charakteryzowało rażące naruszenie prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12). W orzecznictwie sądów cywilnych i piśmiennictwie dotyczącym odpowiedzialności odszkodowawczej według art. 4171 § 3 k.c. wskazuje się na niezbędność uzyskania prejudykatu, jakim jest orzeczenie sądu administracyjnego bądź organu administracji w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 6 września 2012 r., I ACa 724/12; wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z 3 kwietnia 2013 r., I ACa 206/13; Z. Radwański, Zmiany w k.c. dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, Monitor Prawniczy 2004, Nr 21; Kodeks cywilny. Komentarz 2013; Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia, t. 1, G. Bieniek, H. Ciepła, S. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz. T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, wyd. 10, LexisNexis, s. 444-445; Kodeks cywilny. Komentarz, tom I, pod red. prof. dr hab. Krzysztofa Pietrzykowskiego, wyd. 6, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 1614-1615). Całość zasygnalizowanych uwarunkowań systemowych i funkcjonalnych prowadzi do konkluzji, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na stwierdzeniu, że przewlekłość postępowania cechowało rażące naruszenie prawa i na ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do dyspozycji art. 149 § 2 p.p.s.a.. W tej sytuacji zasadne jest dokonanie oceny zasadności przedmiotowej skargi w odniesieniu do przebiegu prowadzonego przez Wojewodę postępowania. Należy przy tym przypomnieć, że zgodnie z poglądami doktryny i ustalonym orzecznictwem przewlekłość postępowania wiąże się zasadniczo z prowadzeniem przez organ administracji postępowania w sposób nieefektywny, gdy wykonywane są czynności zbędne lub działania pozorne, a także wówczas, gdy organ powstrzymuje się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przewlekłość postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działania organu. W przedmiotowej sprawie SKO, do którego mylnie został skierowany wniosek K. J.-T. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 26 lutego 2014 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej przebudowę ulic: [...], P. i R. w S. w ramach zadania pn. "Nowy przebieg drogi krajowej nr [...] w S.", w dniu 24 lipca 2014 r. uznało się niewłaściwym i przekazało wniosek do rozpoznania Wojewodzie. Przedmiotowy wniosek wpłynął do Wojewody 30 lipca 2014 r. Wojewoda dopiero po upływie 2 tygodni od otrzymania wniosku, w dniu 14 sierpnia 2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta o nadesłanie akt, które otrzymał 27 sierpnia 2014 r. Po upływie kolejnych dwóch tygodni, 11 września 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania nieważnościowego na wniosek skarżącej. W tym samym dniu informacja o wszczęciu postępowania została obwieszczona zgodnie z obowiązującymi przepisami. Dopiero wówczas nastąpiła weryfikacja zarzutów skargi, która zakończyła się wydaniem w dniu 15 października 2014 r. decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie rozpoznawanej na wniosek strony następuje w dacie wpłynięcia wniosku do właściwego organu. W przedmiotowej sprawie wniosek K. J.-T. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta nr [...] z 26 lutego 2014 r. wpłynął do właściwego organu (Wojewody) w dniu 30 lipca 2014 r.. W tym dniu rozpoczął bieg, wynikający z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., miesięczny termin do załatwienia sprawy administracyjnej. Wbrew stwierdzeniom organu, zawartym w odpowiedzi na skargę, sprawa stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej z 26 lutego 2014 r. nie była szczególnie skomplikowana ze względu na konieczność weryfikacji zarzutów skarżącej, ponieważ zarzuciła ona wyłącznie niewłaściwość organu wydającego decyzję w I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia należy stwierdzić, że postępowanie w kontrolowanej sprawie ma znamiona przewlekłości. W szczególności poszczególne czynności organu podejmowane były w sposób opieszały, po upływie kilku tygodni, także termin w którym organ dokonał "weryfikacji zarzutów skarżącej" przekraczał terminy wynikające z art. 35 § 3 k.p.a., chociaż sprawa, w ocenie Sądu, nie była szczególnie skomplikowana. Należy również zgodzić się z uzasadnieniem wyroku WSA we Wrocławiu, wydanym w sprawie II SAB/Wr 1/15, że "każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu". W rozpatrywanej sprawie charakter działań Wojewody nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, postępowanie organu nie naruszało prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy z zachowaniem wszelkich wymogów oraz procedur przewidzianych prawem. Przewlekłe prowadzenie postępowania nie było wynikiem celowego przeciągania sprawy, czy unikania jej rozstrzygnięcia Działanie organu nie jest więc z całą pewnością wyrazem jego złej woli, ani nie narusza prawa w sposób oczywisty i bezsprzeczny. Wobec powyższych okoliczności trudno dopatrzeć się występowania po stronie organu zachowania rażąco naruszającego prawo w związku z prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły. Reasumując stwierdzić trzeba, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę z tym, że przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia także oddalenie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.– orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd organu rzecz skarżącej kwotę 340 zł, w tym kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego, kwotę 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).