II SAB/Gd 48/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi M. H. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku M. H. o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 maja 2017 roku w zakresie dotyczącym wynagrodzenia brutto za miesiąc kwiecień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa w P. pełniących funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia, a także zestawienia pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział/Referat/Stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty Puckiego na rzecz skarżącego M. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 9 maja 2017 r. M. H. - powołując się na art. 61 Konstytucji RP oraz ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej jako "u.d.i.p."), wystąpił do Starosty o udzielenie mu informacji publicznej dotyczącej: 1. wysokości (kwoty) sumarycznej nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Starostwa Powiatowego w okresie od 1 stycznia 2014 r. do dnia odpowiedzi na wniosek, spełniającej w pełni powyższe żądanie wnioskodawcy (w ujęciu rocznym); 2. wynagrodzenia brutto za miesiąc kwiecień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa Powiatowego pełniącego funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia; 3. zestawienia pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział/Referat/Stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (+ specjalność, + ewentualnie nazwa kierunku ukończonych studiów podyplomowych - jeśli dotyczy). W dniu 19 maja 2017 r. organ udzielił wnioskodawcy żądanych informacji w zakresie kwot wydatkowanych na nagrody i premie pracowników Starostwa Powiatowego w roku: 2014, 2015 oraz 2016. Natomiast w odniesieniu do żądań zawartych w punktach 2 i 3 wniosku organ wyjaśnił, że nie mogą być one uwzględnione, gdyż dotyczą udzielenia informacji o konkretnych pracownikach Starostwa, którzy mieliby zostać wymienieni z imienia i nazwiska. Informacje dotyczące wysokości wynagrodzenia i wykształcenia są informacjami ad personam, które nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym przepisami u.d.i.p. W skardze na bezczynność Starosty w udostępnieniu informacji publicznej w zakresie wskazanym w punkcie 2 i 3 wniosku z dnia 9 maja 2017 r. (wynagrodzenie i wykształcenie pracowników) skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia mu informacji publicznych zgodnie z wnioskiem i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na art. 61 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przywołał także orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające, że informacja o wysokości zarobków osób zatrudnionych przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jak wyjaśnił, informacją publiczną jest informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych, z których pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Można zatem żądać udostępnienia szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także o wynagrodzeniu pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. W ocenie skarżącego informację publiczną stanowią także szeroko rozumiane dane dotyczące wykształcenia osób pełniących funkcje publiczne, gdyż dane te są związane z zajmowanym stanowiskiem oraz przypisanymi do niego kompetencjami. Z tego względu informacje te odnoszą się wprost do sfery działalności organu, co rzutuje na ocenę, że posiadają charakter publiczny. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności, gdyż informacja publiczna o wysokości nagród i premii wypłaconych wszystkim pracownikom Starostwa została skarżącemu udostępniona. Natomiast w odniesieniu do pozostałych informacji, których udostępnienia domagał się wnioskodawca, organ ponownie wyjaśnił, że dane te - wysokość wynagrodzenia, wykształcenie - odnoszące się do określonych z imienia i nazwiska pracowników Starostwa, znajdują się w ich aktach pracowniczych i jako informacje ad personam nie są informacją publiczną. Organ dodał, że istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Powyższa kontrola - z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – dalej jako "p.p.s.a.", obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Kontroli sądu w przypadku skarg na bezczynność poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w sytuacji braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach określonych przepisami u.d.i.p. Aby można było mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu lub czynności, tzn. czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany został do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, a także zbadać, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Rozpoznając skargę M. H. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej Sąd zważył, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udostępnienia informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP określają ustawy, przede wszystkim wskazana ustawa o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta w art. 1 ust. 1 definiuje pojęcie informacji publicznej jako "każdą informację o sprawach publicznych". Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie przedmiotowe informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na warunkach określonych w tej ustawie. Natomiast art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W niniejszej sprawie było bezsporne, że Starosta, jako organ władzy publicznej, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p., na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udzielenia informacji publicznej. Kwestią sporną natomiast pozostawało, czy wszystkie żądane przez skarżącego w jego wniosku z dnia 9 maja 2017 r. informacje stanowią informację publiczną. W tym zakresie organ stanął bowiem na stanowisku, że informacje w postaci wynagrodzenia brutto za miesiąc kwiecień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa pełniącego funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia (pkt 2 wniosku) oraz zestawienia pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział/Referat/Stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły (pkt 3 wniosku) – nie stanowią informacji publicznej. Rozstrzygając powyższy spór w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, a także z dnia 25 marca 2005 r., sygn. akt II SA 4059/02 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego. Za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy zatem uznać wszelkiego rodzaju dane, które są związane z gospodarowaniem środkami publicznym, a więc także związane z ponoszeniem wydatków – o ile dotyczą one mienia publicznego (zob. L. Lipiec - Warzecha, Komentarz do art. 34 ustawy o finansach publicznych, LEX OMEGA, wyd. 2011.02.15; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Po 29/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1493295). Z tej przyczyny, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie uznaje się, że informację publiczną stanowią dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1985777; z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, Baza Orzeczeń LEX nr 1657860; z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także dodać, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dlatego też informacja o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną stanowi informacją publiczną. Z tych przyczyn nie budzi wątpliwości Sądu, że informacje opisane w punkcie drugim wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2017 r., stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i co do zasady podlegają udostępnieniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Dotyczą one bowiem informacji o wynagrodzeniach poszczególnych pracowników organu, którzy pełnią funkcje publiczne (co wyraźnie zaznaczył wnioskodawca we wniosku), a zatem niewątpliwie informacji związanej z funkcjonowaniem organu i wydatkowaniem majątku publicznego jakim jest majątek jednostki samorządu terytorialnego – Starostwa Powiatowego. W odniesieniu zaś do żądania zawartego w punkcie trzecim wniosku skarżącego Sąd stwierdził, że również w tym zakresie stanowisko organu nie jest prawidłowe. Należy bowiem zgodzić się z poglądem, że informacje o kierunku studiów lub szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunku studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Informacje te niewątpliwie odzwierciedlają bowiem poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatności do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1349/16 – oba wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższych rozważań należało uznać, że wszystkie informacje, których udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 9 maja 2017 r. stanowiły informację publiczną, której tryb udostępnienia jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (lub o umorzeniu postępowania), albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, a także gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności przepisami u.d.i.p. formie. Starost pozostawał zatem w dacie orzekania przez Sąd w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego - w zakresie punktu drugiego i trzeciego wniosku, nie udzielił bowiem skarżącemu żądanej informacji publicznej w formie czynności materialno – technicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ani też nie odmówił udostępnienia tej informacji, czy też nie umorzył postępowania w sprawie w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 9 maja 2017 r. w zakresie dotyczącym wynagrodzenia brutto za miesiąc kwiecień 2017 r. każdego z pracowników Starostwa Powiatowego pełniących funkcje publiczne z podaniem imienia, nazwiska, stanowiska służbowego (referatu) i przyporządkowanej kwoty brutto tegoż wynagrodzenia, a także zestawienia pracowników Starostwa pełniących funkcje publiczne (imiona i nazwiska) z podziałem na Wydział/Referat/Stanowisko wraz ze wskazaniem nazwy ukończonego kierunku studiów lub szkoły, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa, powinno być zatem interpretowane ściśle. Nie każde zatem naruszenie prawa, wskutek pozostawania w bezczynności będzie naruszeniem rażącym. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ nie udostępnił części żądanych przez skarżącego informacji, wskazanych w pkt 2 i 3 wniosku, błędnie uznając, że w tym zakresie wniosek nie dotyczy informacji publicznej udostępnianej w trybie przepisów u.d.i.p. Niewłaściwe stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie świadczy - w ocenie Sądu - o złej woli podmiotu zobowiązanego w zakresie realizacji prawa do informacji publicznej, czy też o lekceważeniu przez ten podmiot przepisów prawa. Bezczynności Starosty nie można więc było przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, co Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania w postaci wpisu od skargi Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego w wysokości 100 zł. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.