II SAB/Gd 8/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak asesor WSA Wojciech Wycichowski po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew 1. umarza postępowanie w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego Z. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy (dalej jako "organ") w sprawie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Skarżący w dniu 14 sierpnia 2020 roku złożył do Wójta Gminy wniosek o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew na działce nr [..] obręb K. gmina B. Decyzją z dnia 14 grudnia 2020 roku Wójt Gminy odmówił wydania zgody na usunięcie drzew. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 3 marca 2021 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że Wójt powinien ustalić przedmiot sprawy oraz zinterpretować treść wniosku skarżącego i dopiero wówczas rozstrzygnąć o podstawie do wszczęcia właściwego postępowania. Akta sprawy zostały przekazane organowi pierwszej instancji dnia 26 lipca 2021 r. Wcześniej, skarżący w piśmie doręczonym Wójtowi dnia 2 czerwca 2021 r. wniósł o podjęcie czynności w sprawie, umorzenie postępowania względnie oddalenie jego wniosku z uwagi na brak konieczności uzyskania zgody na wycięcie samosiejek, ewentualnie o wyrażenia zgody na wycięcie samosiejek brzozy i sosny. Pismem z dnia 30 lipca 2021 roku organ wezwał skarżącego do "przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000, z uwagi na realizację przedsięwzięcia, dla którego wymagana jest ich uzyskanie zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie , udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Pismem z dnia 16 sierpnia 2021 r. skarżący powołując się na art. 37 par. 1 kpa wezwał organ do usunięcia skutków naruszenia prawa, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie. Z. L. w sporządzonej dnia 5 grudnia 2021 r. skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy w sprawie udzielenia zezwolenia na wycięcie drzew wnosząc o stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucił organowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Zdaniem skarżącego organ administracji celowo i świadomie wydłuża postępowanie, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: niezasadne wzywanie do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz nietrafne wydanie pierwszej decyzji. Brak wydania decyzji przez organ administracji w szczególności uniemożliwia skarżącemu pobieranie dopłat z Unii Europejskiej do prowadzonej działalności rolniczej na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że sprawa wszczęta wnioskiem skarżącego jest szczególnie skomplikowana. W ocenie organu podstawę prawną wezwania z dnia 30 lipca 2021 roku do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowiły art. 83b ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839). Zdaniem organu planowana przez wnioskodawcę wycinka (usunięcie) drzew z działki nr [..] obręb geodezyjny K. stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 88 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wójt Gminy decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. odmówił udzielenia zezwolenia Z. L. na wycinkę drzew rosnących na działce nr [..] w obrębie geodezyjnym K., gmina B., mimo to skarżący w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. podtrzymał swoją skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej jako "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). W sprawie będącej przedmiotem niniejszej skargi Z. L. zwalcza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie udzielenia zezwolenia na wycinkę drzew. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi należy wskazać, że pismami z dnia 27 maja 2021 oraz 16 sierpnia 2021 r. skarżący wezwał Wójta Gminy do podjęcia czynności w niniejszej sprawie oraz usunięcia skutków naruszenia prawa. Spełniony został zatem w ocenie Sądu określony w art. 53 ust. 2b P.p.s.a. warunek wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W związku z czym przedmiotowy środek zaskarżenia należy uznać za dopuszczalny. Przechodząc do meritum sprawy należy wskazać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm) – dalej jako "k.p.a.", jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dokonując więc rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez "przewlekłe prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 1156/16, czy z dnia 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie wskazuje się, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414). Za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości postępowania. W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi zarówno na bezczynność, jak i przewlekłość organu jest ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W obu sprawach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi (tak: P. Kornacki, glosa krytyczna do wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Kr 67/11, ZNSA 2012, nr 3; G. Rząsa, glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, OSP 2021/1/5). W związku z tym przyjmuje się, że w przypadku wniesienia tego rodzaju skargi, sąd ma obowiązek zbadać ją zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Sąd rozstrzyga następnie, która z tych form występuje w sprawie, bądź też może stwierdzić, że występują one jednocześnie. Taka konstatacja sądu powinna jednak znaleźć swoje odzwierciedlenie w sentencji orzeczenia. Oceniając tok czynności kontrolowanego organu w kontekście powyższych uwag Sąd uznał, że pozostawał on bezczynny. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na wycinkę drzew nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Należy zauważyć, iż w dniu dnia 30 lipca 2021 r. Wójt Gminy wezwał skarżącego do "przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach albo postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. Natomiast po wniesieniu skargi decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. odmówił udzielenia zezwolenia Z. L. na wycinkę drzew rosnących na działce nr [.] w obrębie geodezyjnym K., gmina B. Zatem ponad 5 miesięcy organ nie podejmował żadnych czynności mających na celu rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu zatem na dzień wniesienia skargi Wójt Gminy pozostawał w bezczynności. Natomiast okoliczność, iż po wniesieniu skargi, jednak przed dniem jej rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, organ wydał decyzję w sprawie uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego jako bezprzedmiotowego w części zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, stosownie do art. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. – pkt 1 wyroku. Uznając, że Wójt Gminy w sprawie w bezczynności ( pkt 2 wyroku), Sąd przyjmuje, że bezczynność ta miała charakter rażący. Wynika to stąd, że przez pięć miesięcy (od wezwania strony z 30 lipca 2021 r do dnia wydania decyzji w sprawie) nie podjął jakichkolwiek działań w sprawie, Można przyjąć, że całkowicie zignorował swoje obowiązki wynikające z zasad ogólnych postepowania administracyjnego, związanych z terminami załatwienia sprawy. Ignorancja obowiązków spoczywających na organie administracji, do którego zwróciła się strona, jest oczywista wobec braku podejmowania jakichkolwiek czynności, lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r. sygn. II OSK 879/20; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1415/19, wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 1557/18; wyrok NSA z dnia 5 września 2018 r. sygn. II OSK 272/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r. sygn. II OSK 381/18). W wyroku z 6 sierpnia 2019 r. sygn. II OSK 1802/19 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni aprobuje, zgodnie z którym orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niedające się niczym usprawiedliwić. W niniejszej sprawie, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja zaistniała, bowiem do zwłoki (bezczynności) doszło, była ona znaczna, można przyjąć, że wynikała ona z niedbałego traktowania obowiązków procesowych ciążących na organie nadzoru i lekceważenia żądania zgłoszonego przez stronę i przedstawianych przez nią oświadczeń. W pkt 3 wyroku stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 4 wyroku.