II SAB/Gd 86/25

Dnia 18 marca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor sądowy WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2026 roku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. zobowiązuje Wojewodę Pomorskiego do wydania decyzji w sprawie w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że Wojewoda Pomorski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek A. S. o wymierzenie Wojewodzie Pomorskiemu grzywny; 4. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz skarżącego A. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 6 listopada 2025 r., A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody Pomorskiego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 30.000 zł. Wojewoda Pomorski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewoda opisał pokrótce przebieg postępowania. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 581/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr WI-III.7821.1.14.2023.EK o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Słupska nr 64/2023 z dnia 12 maja 2023 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa nowego połączenia drogi krajowej [...]", zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (dalej: decyzja zrid). Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Wojewody w dniu 16 stycznia 2025 r. W związku z ponownie prowadzonym postępowaniem odwoławczym od decyzji Prezydenta Miasta Słupska Wojewoda w dniu 14 lutego 2025 r. wezwał organ I instancji o dostarczenie dokumentów potwierdzających dokonanie obwieszczeń o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji, zgodnie z zapisami specustawy drogowej. W tym samym dniu zobowiązano również inwestora o szczegółowe wypowiedzenie się w sprawie podniesionych w odwołaniu zarzutów. W dniu 28 lutego 2025 r. organ I instancji odpowiedział na wezwanie, a w dniu 7 marca 2025r. inwestor przekazał swoje stanowisko w sprawie zarzutów zawartych w odwołaniach. Dodatkowo w nawiązaniu do wezwań, w dniu 26 marca 2025 r. A. S. przedłożył pismo zatytułowane "informacje", w którym opisał historię przedmiotowej inwestycji. W związku z koniecznością przeprowadzenia dodatkowej analizy prawnej zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda pismem z dnia 31 marca 2025 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 14 maja 2025 r. Pismem z dnia 15 maja 2025 r. Wojewoda wezwał inwestora do przedłożenia m.in. opinii, o których mowa w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wydanych na rzecz zarządcy drogi, mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, uzupełnionej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, opracowania zawierającego określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, poprawionych załączników nr A.3a i A.3b do wniosku, ostatecznych decyzji wodnoprawnych i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych na rzecz inwestora, załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, projektu architektoniczno-budowlanego sporządzonego przez projektantów specjalności inżynieryjnej i instalacyjnej. Następnie pismem z dnia 16 maja 2025 r. Wojewoda wezwał organ I instancji do uzupełnienia zatwierdzonej dokumentacji o brakujące podpisy i numery poszczególnych zajączków do decyzji Prezydenta Miasta Słupska. W dniu 13 czerwca 2025 r. organ I instancji przesłał uzupełnioną dokumentację. W dniu 12 czerwca 2025 r. wraz z częściową odpowiedzią na wezwanie, inwestor dostarczył jeden egzemplarz projektu architektoniczno-budowanego ostemplowanego pieczęcią Wydziału Budownictwa Urzędu Miejskiego w Słupsku, którego to egzemplarza nie przesłał Wojewodzie organ I instancji wraz z aktami sprawy. Nadto w zaskarżonej decyzji projekt architektoniczno-budowlany nie został wymieniony jako jeden z załączników. Zatem Wojewoda pismami z dnia 24 czerwca 2025 r. i 28 lipca 2025 r. wezwał organ I instancji o przesłanie zatwierdzonego egzemplarza projektu architektoniczno-budowalnego, będącego w posiadaniu Prezydenta Miasta Słupska, a nieprzekazanego do organu odwoławczego wraz z aktami sprawy dotyczącej decyzji nr 64/2003 z dnia 12 maja 2023 r. Organ I instancji przesłał w dniu 7 sierpnia 2025 r. zatwierdzony i opisany projekt architektoniczno-budowlany (7 tomów). W dniach 12 czerwca 2025 r., 6 sierpnia 2025 r., 4 września 2025 r., 15 października 2025 r. i 18 listopada 2025 r. inwestor odpowiedział na wezwanie z dnia 15 maja 2025 r., częściowo uzupełniając braki, jednocześnie zwracając się z prośbą o wydłużenie terminu na przedłożenie pozostałych wyjaśnień. Wojewoda kolejno pisami z dnia 24 czerwca 2025 r., 17 września 2025 r., 4 listopada 2025 r. przychylił się do wniosków inwestora i przedłużył termin na uzupełnienie wezwania najpierw do dnia 6 sierpnia 2025 r. a następnie do dnia 15 października 2025 r. i 21 listopada 2025 r., wyznaczając nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 22 grudnia 2025 r. W dniu 9 października 2025 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie A. S. Ponaglenie to Minister Finansów uznał za nieuzasadnione postanowieniem z dnia 31 października 2025 r. Do dnia 17 marca 2026 r. nie została wydana decyzja kończąca postępowanie (vide: notatka urzędowa k. 26). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026r., poz. 143) – zwanej dalej p.p.s.a., przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezczynność oraz przewlekłość są to dwa stany zaniechania, które wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć zostały odrębnie stypizowane (choć powodują takie same konsekwencje prawne) na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935). Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025r., poz. 1691), dalej "k.p.a.", bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (pkt 1), natomiast przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W świetle wskazanej regulacji bezczynność jest zatem stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności, ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia, koncentracji materiału dowodowego, a także zasadności przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o art. 36 k.p.a. (por. wyroki NSA: z 20 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 54/18 i z 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13). Dodać też należy, że w przypadku rozpoznawania skargi na przewlekłość lub bezczynność postępowania, sąd administracyjny jest zobowiązany ustalić rzeczywistą postać zwłoki organu administracji, bez względu na to, jak została sformułowana skarga dotycząca niezałatwienia sprawy przez organ administracji. Wynika to z tego, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, że niezależnie od tego, czy zostanie stwierdzona bezczynność, czy przewlekłość prawne konsekwencje są takie same oraz z tego, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., co do zasady, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (por. wyroki NSA z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3990/19 oraz postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że choć strona zarzuca organowi bezczynność, to jednak w sprawie tej organ w istocie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem w sprawie nie doszło do upływu terminów załatwienia sprawy w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., natomiast postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co wypełnia dyspozycję art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest kwestia sprawności prowadzonego przez Wojewodę Pomorskiego postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta Słupska nr 64/2023 z dnia 12 maja 2023 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa nowego połączenia drogi krajowej [...]", zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności (dalej: decyzja zrid). Naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Takimi przepisami szczególnymi są przepisy specustawy drogowej, tj. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2024 r., poz. 311). Zgodnie z art. 11g ust. 2 tej ustawy, odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni i jest to termin, który obowiązywał Wojewodę w tej sprawie. Określenie ustawowego terminu, w którym organ odwoławczy powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie odwołania od decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. Przepisy te jednak służą nie tylko ochronie praw inwestora, ale również ochronie pozostałych stron postępowania, tj. właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem inwestora o realizację inwestycji drogowej jak i właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej, do której to kategorii należy skarżący. Konieczność zapewnienia takiej ochrony jest szczególnie widoczna w okolicznościach tej sprawy, w której decyzja zrid została już wydana i podlega wykonaniu (została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności), a skarżący jako właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji drogowej domaga się jej weryfikacji w postępowaniu odwoławczym. A zatem organ powinien dołożyć należytej staranności w jak najszybszym załatwieniu sprawy, mając na uwadze nie tylko interes inwestora, który już uzyskał ostateczną i wykonalną decyzję zrid, ale również interes pozostałych stron. Jak wynika z akt sprawy, wyrokiem z dnia 6 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Gd 581/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 16 kwietnia 2024 r., nr WI-III.7821.1.14.2023.EK o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji zrid. Prawomocny wyrok wraz z aktami sprawy wpłynął do Wojewody w dniu 16 stycznia 2025 r. i od tego dnia rozpoczął bieg 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Termin ten nie został dochowany, był za to kilkukrotnie przedłużany. I tak, pismem z dnia 14 lutego 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2025 r.; pismem z dnia 31 marca 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 14 maja 2025 r.; pismem z dnia 15 maja 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 28 lipca 2025 r.; pismem z dnia 24 czerwca 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 17 września 2025 r.; pismem z dnia 17 września 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 17 listopada 2025 r.; pismem z dnia 4 listopada 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 22 grudnia 2025 r.; pismem z dnia 15 grudnia 2025 r. wyznaczono nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 stycznia 2026 r. Akta sprawy wraz ze skargą przekazane zostały do Sądu w dniu 18 grudnia 2025 r. i ich zawartość kończy się na ww. piśmie z dnia 15 grudnia 2025 r. Z powyższego wynika, że jakkolwiek Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z art. 11g ust. 2 specustawy drogowej, to za każdym razem informował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 36 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności należało stwierdzić, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w dniu wniesienia skargi w rozumieniu art. 36 § 1 pkt 1 k.p.a. Natomiast, w ocenie Sądu, Wojewodzie można zarzucić przewlekłość w prowadzeniu postępowania poprzez niezasadne, wielokrotne przedłużanie inwestorowi terminu do uzupełnienia dokumentacji, o którą Wojewoda wezwał inwestora już w piśmie z dnia 15 maja 2025 r., tj. m.in. opinii, o których mowa w art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej wydanych na rzecz zarządcy drogi, mapy przedstawiającej proponowany przebieg drogi, uzupełnionej analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, opracowania zawierającego określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, poprawionych załączników nr A.3a i A.3b do wniosku, ostatecznych decyzji wodnoprawnych i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych na rzecz inwestora, załącznika graficznego określającego przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, projektu architektoniczno-budowlanego sporządzonego przez projektantów specjalności inżynieryjnej i instalacyjnej. Inwestor częściowo uzupełnił wymaganą dokumentację czyniąc to w kilku etapach. W dniu 1 sierpnia 2025 r. inwestor przedłożył m.in. 9 arkuszy map; załącznik graficzny określający przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie oraz przewidywany obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie; pismo Wicestarosty z dnia 9 lipca 2025 r. w sprawie dokonania zmiany w opinii z dnia 6 listopada 2015 r. w zakresie podmiotu, na który powinna być wystawiona opinia właściwego miejscowo zarządu powiatu; postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 15 lipca 2025 r. o sprostowaniu omyłki pisarskiej w treści postanowienia z dnia 24 listopada 2015 r.; pismo Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytów z dnia 9 lipca 2025 r. stanowiące pozytywną opinię wydaną na rzecz Prezydenta Miasta Słupska. Jednocześnie w piśmie z dnia 1 sierpnia 2025 r. inwestor wniósł o prolongowanie terminu wyznaczonego na złożenie pozostałej dokumentacji, o której mowa w wezwaniu, do dnia 8 września 2025 r., ze względu na konieczność uzyskania tej dokumentacji we współpracy z organami administracji rządowej i samorządowej. Pismem z dnia 2 września 2025 r. inwestor nadesłał kolejną część brakującej dokumentacji obejmującą decyzje w przedmiocie pozwoleń wodnoprawnych i zwrócił się o prolongowanie terminu wyznaczonego na złożenie pozostałej dokumentacji, o której mowa w wezwaniu, do dnia 15 października 2025 r., ze względu na konieczność uzyskania tej dokumentacji we współpracy z organami administracji rządowej i samorządowej. Pismem z dnia 17 września 2025 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do 17 listopada 2025 r. Pismem z dnia 13 października 2025 r. inwestor nadesłał potwierdzone za zgodność z oryginałem pismo Prezydenta Miasta Słupska z dnia 17 września 2025 r. stanowiące pozytywną opinię wydaną na rzecz zarządcy drogi (inwestora) i postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 3 października 2025 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki w treści postanowienia z dnia 15 lipca 2025 r. oraz skorygowaną analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Jednocześnie inwestor wniósł o prolongowanie terminu do złożenia pozostałej dokumentacji do dnia 21 listopada 2025 r. z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź na złożony do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku wniosek o wydanie zaświadczeń o ostateczności decyzji środowiskowej oraz innych dokumentów powiązanych, jak również na wniosek złożony do Zarządu Województwa Pomorskiego w zakresie uzyskania prawidłowo wystawionej opinii zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy drogowej. Wraz z pismem z dnia 14 listopada 2025 r. inwestor nadesłał: kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, uchwały Nr 1253/130/25 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 16 października 2025 r. w sprawie wyrażenia opinii do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowego przedsięwzięcia; kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 15.07.2015r. określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, ostatecznego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 06.08.2015r. w sprawie sprostowania ww. decyzji z dnia 15.07.2015 r.; kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 10.08.2021 r. wyrażającego stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia; kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, ostatecznej decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 29.08.2025 r. o przeniesieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia na rzecz Prezydenta Miasta Słupska; kopię, potwierdzoną za zgodność z oryginałem, zaświadczenia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 16 października 2025 r. informującego o ostateczności ww. decyzji oraz postanowień. Inwestor wniósł o prolongowanie terminu wyznaczonego na złożenie wymaganej dokumentacji do dnia 22 grudnia 2025 r. w celu uzyskania zaświadczenia o ostateczności postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia 10.08.2021 r. wyrażającego stanowisko, że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia. Pismem z dnia 15 grudnia 2025 r. Wojewoda wezwał inwestora do przedłożenia brakującej dokumentacji w terminie do dnia 22 grudnia 2025 r. i wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 30 stycznia 2026 r. Do dnia 17 marca 2026 r. decyzja rozstrzygająca sprawę nie została wydana. Oceniając sposób prowadzenia postępowania odwoławczego w tej sprawie należy mieć na względzie szczególną sytuację procesową, w której organ I instancji będący jednocześnie inwestorem wydał decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej mimo istotnych braków dokumentacji wyszczególnionych przez Wojewodę w piśmie z dnia 15 maja 2025 r. Konieczność uzupełnienia tych braków dostrzegł dopiero Wojewoda na etapie postępowania odwoławczego, w sytuacji, gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności jest już realizowana. Jakkolwiek postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest postępowaniem prowadzonym na wniosek inwestora i niewątpliwie kolejne przedłużanie inwestorowi terminu na uzupełnienie dokumentacji jest zgodne z jego interesem jako wnioskodawcy, niemniej jednak w postępowaniu tym występują również inne strony o interesach kolidujących z interesem inwestora i mają one prawo domagać się szybkiego rozstrzygnięcia sprawy w celu obrony przed skutkami wynikającymi z wykonania decyzji nieostatecznej zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności, której legalność kwestionują. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kolejne wnioski inwestora o prolongowanie terminu na uzupełnienie dokumentacji były uwzględniane, należy więc uznać, że inwestor otrzymał wystarczający czas na uzupełnienie wymaganej dokumentacji. Inaczej mówiąc, w ocenie Sądu, sprawa dojrzała do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy i dalsze przedłużanie inwestorowi terminu na uzupełnienie dokumentacji jest niezasadne. Stosownie do art. 149 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i pkt 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie zaś z § 2 omawianego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. Mając na uwadze, że do czasu wyrokowania organ nie rozstrzygnął sprawy pozostając w dalszym ciągu w stanie przewlekłości postępowania, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a, zobowiązał Wojewodę Pomorskiego do załatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Z mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, że ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest znaczny, oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Gd 107/20), a także, gdy zwłoka jest efektem działań (zaniechań) organu, które można interpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw strony. W ocenie Sądu, sytuacja taka nie wystąpiła w niniejszej sprawie, bowiem jakkolwiek czynności organu nie charakteryzowały się wystarczającą koncentracją, niemniej jednak Wojewoda musiał pogodzić sprzeczne interesy stron, z jednej strony uwzględniając interes inwestora, z drugiej zaś interes pozostałych stron postępowania. Osiągnięcie balansu w tej kwestii nie było sprawą prostą. W każdym razie opóźnienie w podjęciu rozstrzygnięcia nie było powodowane złą wolą organu i celowym odsuwaniem załatwienia sprawy w czasie, a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy i nie jest przez stronę skarżącą zarzucane, nie ma więc podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zgodnie z którym grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Sąd nie dostrzegł powodów do wymierzenia organowi grzywny, powodów takich nie wskazał również skarżący, nie uzasadniając swojego wniosku w tym zakresie. W ostatnim punkcie wyroku rozstrzygnięto o kosztach postępowania sądowego – na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.. Złożona w sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).