II SO/Gd 1/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku I. G. o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta z powodu nieprzekazania skargi dotyczącej udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. wymierzyć Prezydentowi Miasta grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych, 2. zasądzić od Prezydenta Miasta na rzecz wnioskodawczyni kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 stycznia 2020 r. I. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosek o wymierzenie grzywny Prezydentowi Miasta w trybie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., z powodu nieprzekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargi z 23 grudnia 2019 r. na przewlekłość w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W odpowiedzi na wniosek – pismem z 13 lutego 2020 r. – organ wniósł o jego oddalenie, wskazując że nie uchybił terminowi do przekazania skargi wraz z aktami sprawy, gdyż nadał ją do sądu w dniu 21 stycznia 2020 r., co wynika z kopii załączonej strony księgi nadawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Przy czym należy zwrócić uwagę na szczególną regulację wynikającą z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), dalej jako u.d.i.p., który przewiduje, że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę w sprawie udostępnienia informacji publicznej następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W razie niezastosowania się do obowiązku przekazania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę sąd – w oparciu o art. 55 § 1 p.p.s.a. - może na wniosek skarżącego orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów), a postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. sąd bada jedynie, czy organ wykonał obowiązki określone w art. 54 § 2 p.p.s.a. Trzeba też mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Jak to stwierdzono w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis. Nie ulega zatem wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. w terminie w nim przewidzianym, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Skoro więc postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a.) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny bada wyłącznie okoliczności realizacji ciążących na nim obowiązków procesowych. Nie jest uprawniony do ustalania zarówno, czy żądane informacje stanowią informację publiczną, jak też nie może rozstrzygać, czy podmiot, któremu - zdaniem wnioskodawcy - należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji, ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Przechodząc zatem do oceny żądania określonego we wniosku wskazać trzeba, że instytucja wymierzenia grzywny określona w art. 55 § 1 p.p.s.a. umożliwia dyscyplinowanie organów administracji publicznej, które nie wykonują obowiązków nałożonych na nie na mocy art. 54 § 2 p.p.s.a. Grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. postanowienie NSA z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Omawiana sankcja finansowa służy przede wszystkim zapobieganiu naruszeniom prawa przez organ w przyszłości, stanowi bowiem istotną dolegliwość, szczególnie w przypadkach, gdy organ notorycznie nie wywiązuje się z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a. W ten sposób organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji prawa do sądu. Trzeba też zauważyć, że wymierzenie grzywny może nastąpić w każdym przypadku niewypełnienia obowiązków, nawet jeżeli dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. nastąpiło jeszcze przed rozpoznaniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie skargi sądowi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, a może mieć jedynie wpływ na jej wysokość (por. postanowienie NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OZ 232/13, LEX nr 1309900). Wymierzając organowi grzywnę sąd bierze pod uwagę specyfikę i charakter danej sprawy - może uwzględnić m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, a także postanowienie WSA w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SO/Łd 17/17, LEX nr 2341874). Reasumując powyższe rozważania sąd zauważa, że wymierzenie przedmiotowej grzywny uzależnione jest wyłącznie od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę oraz złożenie stosownego wniosku przez stronę. W ocenie sądu w niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione, wobec czego wniosek skarżącej o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie jej skargi na przewlekłość w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, okazał się zasadny. Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła skargę do organu w dniu 23 grudnia 2019 r. Tymczasem, skarga ta wraz z aktami sprawy, jak wynika z załączonej do pisma organu z 13 lutego 2020 r. kopii książki nadawczej, została wysłana do sądu 21 stycznia 2020 r., a więc z uchybieniem terminowi (15 dni), który upływał organowi 7 stycznia 2020 r. W ocenie sądu nie ulega więc wątpliwości, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 u.d.i.p., ponieważ nie przekazał skargi do sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w ustawowym terminie. Grzywnę, zgodnie z art. 154 § 6 w związku z art. 55 § 1 p.p.s.a. wymierza się do wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 19 lutego 2012 r. (M. P. z 2020 r., poz. 195), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2019 r. wyniosło 4294,67 zł., zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wynosi 42.946,70 zł. Określając wysokość grzywny w niniejszej sprawie sąd wziął pod uwagę, że opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu na dzień złożenia wniosku było nieznaczne (niespełna dwutygodniowe). Sąd uwzględnił także, że nieprzekazanie skargi nastąpiło z uwagi na błędne przekonanie organu, że termin na przekazanie skargi wynosi 30 dni, co wynika z powołanego wyżej art. 54 § 2 p.p.s.a., nie zaś przy zastosowaniu przepisu szczególnego – art. 21 pkt 1 u.d.i.p., który skraca ten termin do 15 dni. W związku z tym należało uznać, że zaniechanie organu w przekazaniu skargi w terminie nie było wynikiem celowego naruszenia ciążących na organie ustawowych obowiązków. Sąd ustalając wysokość grzywny musiał mieć też na uwadze charakter sprawy będącej przedmiotem skargi, która nie została mu przekazana. Podkreślić trzeba, że skargi na przewlekłość i bezczynność wymagają niezwłocznego rozpoznania przez sąd i są rozpoznawane w pierwszej kolejności, gdyż ich celem jest ewentualne doprowadzenie do podjęcia przez organ administracji określonych czynności i usunięcie stanu bezczynności. Dodatkowo, skarga z 23 grudnia 2019 r. dotyczyła przewlekłości w sprawie dostępu do informacji publicznej, co dodatkowo na mocy przepisu szczególnego zobowiązuje sąd do ich rozpoznania w terminie 30 dni (art. 21 pkt 2 u.d.i.p.). W związku z tym, w ocenie sądu grzywna w wysokości 500 zł powinna stanowić dostateczną represję za brak prawidłowej aktywności w realizacji spoczywającego na organie obowiązku ustawowego przekazania skargi do sądu administracyjnego w terminie, jak również zmobilizuje organ do wykonywania tego rodzaju obowiązku i zdyscyplinuje do przestrzegania prawa w przyszłości. Kwota wymierzonej grzywny uwzględnia przy tym zarówno czas i charakter uchybienia, przyczyny, jakie stały za niewykonaniem przez organ ustawowego obowiązku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 200 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł).