III SA/Gd 1/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia 18 października 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2007 r. w ramach prowadzonego przez prokuratora [...] postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...] ogłoszono postanowienie o przedstawieniu zarzutów pracownikowi Izby Celnej [...] G. P., któremu zarzucono popełnienie przestępstw określonych w art. 228 § 1 k.k. tj. przestępstw popełnionych umyślnie, ściganych z oskarżenia publicznego. Mając to na uwadze, Dyrektor Izby Celnej [...], działając na podstawie art. 23 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 24 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.) decyzją z dnia 4 czerwca 2007 r. zawiesił G. P. w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy od dnia 4 czerwca 2007 r. Po zakończeniu postępowania przygotowawczego prokurator [...] skierował do Sądu Rejonowego [...] wniosek z dnia 30 lipca 2007 r. o warunkowe umorzenie postępowania karnego przeciwko G. P. Z przekazanej kopii sentencji w/w wniosku wynikało, że jako podstawę warunkowego umorzenia postępowania karnego wskazano art. 66 § 1 i 2 kk., jak również, że G. P. zarzucono popełnienie w okresie od 21 sierpnia 2006 r. do 25 sierpnia 2006 r. dwunastu czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 k.k. Decyzją z dnia 4 września 2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...] orzekł o zwolnieniu G. P. ze służby z upływem trzech miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Jednocześnie organ orzekł o przedłużeniu okresu zawieszenia G. P. od dnia 4 września 2007 r. do dnia zwolnienia ze służby w pełnieniu obowiązków służbowych, określonego w decyzji z dnia 4 czerwca 2007 r. nr [...], oraz określił, że w okresie dalszego zawieszenia wynagrodzenie G. P. będzie wynosiło 50% uposażenia przysługującego w dniu zawieszenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do dnia zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych G. P. pełnił służbę w Oddziale Celnym [...], podległym Urzędowi Celnemu [...] i do jego obowiązków należała w szczególności kontrola przestrzegania przepisów prawa celnego oraz innych przepisów związanych z przywozem i wywozem towarów, rozpoznawanie, zapobieganie i wykrywanie przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń związanych w przywozem i wywozem towarów. Zdaniem organu funkcjonariusz, wobec którego toczy się postępowanie karne o umyślne przestępstwo polegające na przyjęciu korzyści majątkowej lub osobistej albo jej obietnicy w związku z pełnieniem funkcji publicznej, nie może cieszyć się zaufaniem organu celnego. Prowadzone przez prokuraturę postępowanie związane było z naruszeniem podstawowych zasad Służby Celnej i wypełniania obowiązków służbowych, zaś zgromadzony przez nią materiał dowodowy – pomimo wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego - uzasadnia przyjęcie stanowiska, że okoliczności popełnienia zarzucanych przestępstw nie budzą wątpliwości, a jedynie wina i społeczna szkodliwość czynów nie jest znaczna. Charakter służby w granicznym oddziale celnym, związany z koniecznością legitymowania się przez funkcjonariuszy najwyższymi standardami etycznymi i normami postępowania implikował utratę zaufania wobec strony, co stanowi przesłankę zwolnienia ze służby zdefiniowaną w art. 26 ust. 12 ustawy o Służbie Celnej. Organ powołał się również na treść art. 27 ust. 1 powołanej ustawy wskazując go jako podstawę zwolnienia ze służby z upływem 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. Nadto stwierdził, że zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy, w szczególnie uzasadnionych wypadkach można przedłużyć okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. Zdaniem organu ciężar zarzutu popełnienia przez stronę przestępstwa, interes i dobre imię służby oraz fakt, że do dnia wydania decyzji nie wpłynęły z Sądu Rejonowego [...] informacje dotyczące rozstrzygnięcia sprawy, uzasadniały przedłużenie okresu zawieszenia. Pełnomocnik G. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zwolnienia go ze służby i uchylenie decyzji z dnia 4 września 2007 r. w całości. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że niedopuszczalnym jest kategoryczne przyjęcie przez organ wydający decyzję, że strona dopuściła się czynów wskazanych w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów oraz we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego, bowiem właściwym do rozstrzygnięcia tej kwestii jest sąd karny. Nadto wskazano, że bezstronność i rzetelność organu administracji publicznej budzi istotne wątpliwości, skoro przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie postępowania zajęcia stanowiska w przedmiocie prowadzonego przeciwko niej postępowania karnego. G. P. nie przyznał się w toku śledztwa do popełnienia zarzucanych mu czynów oraz skorzystał z prawa do odmowy składania wyjaśnień, co odnieść należy do obowiązującej w prawie zasady domniemania niewinności. Odnosząc się do konstrukcji art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej podniesiono, że nie nakłada on na organ obowiązku obligatoryjnego zwolnienia ze służby w przypadku zaistnienia przesłanki, o której mowa w tym przepisie. Tymczasem treść uzasadnienia decyzji wskazuje, że organ nie dostrzegł różnicy pomiędzy fakultatywnymi a obligatoryjnymi przesłankami zwolnienia. We wniosku stwierdzono również, że organ wydając zaskarżoną decyzję zobowiązany był do dokonania rzetelnej oceny sytuacji, wnikliwego zbadania okoliczności towarzyszących wykonywaniu przez stronę jej obowiązków służbowych przez cały czas trwania stosunku służbowego, jego merytorycznej przydatności do zawodu, zdobytego doświadczenia i zaangażowania. Wskazano przy tym na wydaną w toku postępowania przygotowawczego opinię służbową z dnia 6 czerwca 2007 r., z treści której wynika, że prowadzone śledztwo nie przesądziło wówczas o utracie zaufania do strony. W końcu zarzucono, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, nie zawiera bowiem istotnego elementu, jakim jest data jej sporządzenia. Decyzją z dnia 18 października 2007 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej [...], ponownie rozpoznając sprawę, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 4 września 2007 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej organ wskazał, że natura zarzucanych stronie czynów w kontekście powierzonych jej zadań i obowiązków oraz charakter służby w Oddziale Celnym [...] skutkowała utratą zaufania organu, co organ w decyzji szczegółowo uzasadnił. Organ nie zgodził się przy tym z zarzutem dowolnej interpretacji powołanego przepisu. W jego ocenie uzasadniony brak zaufania do funkcjonariusza może istnieć również wtedy, gdy wprawdzie wina nie została jeszcze udowodniona, jednakże – w sensie obiektywnym – jego zachowanie jest nieprawidłowe, budzące wątpliwości co do rzetelnego podejścia do obowiązków służbowych, nawet wówczas, gdy do naruszenia powinności pracowniczych faktycznie nie doszło. Organ powołał się przy tym na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1997 r., I PKN 385/97. Odnosząc się jeszcze do charakteru pełnionej przez stronę służby, organ stwierdził, że obowiązków funkcjonariusza celnego nie może wykonywać osoba, w stosunku do której został wysunięty zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 k.k., polegającego na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Wskazano również, że wydając decyzję o zwolnieniu ze służby nie przesądzono o popełnieniu przez stronę zarzucanych jej czynów, lecz przyjęto je za uzasadnioną podstawę utraty zaufania, co nie może być utożsamiane. Tym samym dotyczący tej kwestii zarzut wniosku był niezasadny. Dalej organ zauważył, że przedstawienie zarzutów popełnienia przestępstwa stanowiło podstawę zawieszenia strony w pełnieniu obowiązków służbowych. Dopiero ocena zarzutów, o których mowa we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego przesądziła o utracie zaufania wobec strony. Fakt skierowania takiego wniosku do sądu karnego z uwagi na nieznaczną szkodliwość popełnionych czynów (art. 66 § k.k.), nie stanowi o bezspornym ich braku. Wskazując na przesłanki warunkowego umorzenia postępowania karnego zauważono, że jedną z nich stanowią nie budzące wątpliwości okoliczności popełnienia czynu. Fakt ich ustalenia w postępowaniu karnym przyczynił się do utraty zaufania do strony, tym samym nie można w tym przypadku mówić o "hipotetyczności wystąpienia utraty zaufania". Organ nie zgadza się również z zarzutem naruszenia art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez brak rzetelnej oceny przesłanek jego zastosowania z pominięciem oceny okoliczności towarzyszących wykonywaniu obowiązków służbowych przez stronę , w tym również opinii z dnia 6 czerwca 2007 r. Organ stwierdził, że w/w okoliczności nie mogą stanowić elementu decydującego o utracie lub nie zaufania wobec funkcjonariusza, bowiem pozytywne oceny pracy strony zawarte w ocenach okresowych i opiniach służbowych dotyczyły okresu sprzed ujawnienia zdarzeń stanowiących podstawę postawienia zarzutów popełnienia przestępstwa. Tym samym pozytywny przebieg dotychczasowej służby nie mógł przesądzić o pozostawieniu strony w służbie. Ustosunkowując się do dokumentu z dnia 6 czerwca 2007 r. określonego jako opinia służbowa, organ wskazał, że nie może on być przedmiotem oceny postawy strony z uwagi na fakt, że nie jest on opinią służbową w rozumieniu przepisów ustawy o Służbie Celnej ( art. 38 ust. 6 ustawy). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej jest decyzją z zakresu polityki kadrowej, a przepis art. 81 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej wskazuje, że w takiej sytuacji przepisy k.p.a. mają zastosowanie dopiero na etapie postępowania odwoławczego. Nadto, nawet gdyby zarzut ten uznać za zasadny, działania podjęte przez organ w toku postępowania wszczętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wadę tę konwalidowały. W końcu za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania daty wydania decyzji, bowiem została ona zamieszczona na egzemplarzu decyzji, z którą strona się zapoznała i na której potwierdziła odbiór decyzji własnoręcznym podpisem. G. P. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego wadliwe zastosowanie, jak również przyjęcie za podstawę zwolnienia ze służby okoliczności skierowania przez prokuraturę wniosku o warunkowe umorzenie postępowania karnego względem skarżącego, podczas gdy wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne zapadł w dniu 17 października 2007 r. Nadto organ naruszył powołany wyżej przepis wskutek nierzetelnej oceny dotychczasowej postawy skarżącego. W skardze zarzucono też naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań. Przedstawiona w uzasadnieniu skargi argumentacja powiela i rozwija zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcie z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie ocenia przy tym rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, bądź też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy, kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 26 pkt 12 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (t.j. Dz. U z 2004 r. ,nr 156, poz.1641), funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w wypadku m.in. utraty zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności w przypadku funkcjonariusza celnego wykonującego czynności z zakresu kontroli celnej lub związane z nadawaniem towarom przeznaczenia celnego. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby jest warunkowe umorzenie wobec niego prowadzonego postępowania karnego, jeżeli czyn dotyczył przestępstwa popełnionego umyślnie, ściganego z oskarżenia publicznego (art. 26 pkt 8 ustawy o Służbie Celnej). Z kolei art. 25 ustawy określa przesłanki obligatoryjnego zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. W myśl ust.1 pkt 8 a tegoż artykułu wniesienie aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa, ściganego z oskarżenia publicznego, jest taką przesłanką. W omawianej sprawie w dniu 4 czerwca 2007 r. Prokuratura [...] przedstawiła G. P. zarzut popełnienia przestępstw określonych w art. 228 § 1 kk. Zarzut dotyczył podejrzenia przyjęcia korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej. Postawienie G. P. zarzutów o popełnienie przestępstw popełnionych umyślnie, ściganych z oskarżenia publicznego stanowiło podstawę zawieszenia G. P. – funkcjonariusza celnego - w pełnieniu obowiązków służbowych na okres trzech miesięcy decyzją z dnia 4 czerwca 2007 r. na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Z akt sprawy wynika, że konkretyzacja zarzutów określonych w/w przepisem zawarta została w sentencji wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania, który obejmuje 12 zarzutów dotyczących popełnienia przez skarżącego w okresie od 21 sierpnia 2006 r. do 25 sierpnia 2006 r. czynów kwalifikowanych jako przestępstwa z art. 228 § 1 i 2 kk., polegających na przyjęciu korzyści majątkowej w związku z pełnieniem funkcji publicznej jako funkcjonariusz Urzędu Celnego. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji organowi nie było wiadomo, czy postępowanie to zostało zakończone. Organ uzasadniając zwolnienie funkcjonariusza podkreślił, iż nie przesądził o popełnieniu przez skarżącego zarzucanych mu czynów ( gdyż, jak słusznie wskazał jego pełnomocnik, właściwym do rozstrzygania o winie jest sąd karny) , ale ocena zarzutów, o których mowa we wniosku o warunkowe umorzenie postępowania przesądziła o utracie zaufania wobec funkcjonariusza. Zdaniem Sądu orzekającego w tym składzie analiza omawianej regulacji eliminuje dopuszczalność wykładni przepisów określających przesłankę fakultatywnego zwolnienia wskazaną w art. 26 pkt 12, zaprezentowaną przez organ administracji publicznej. Konieczne jest bowiem uwzględnienie w tej wykładni ratio legis całości regulacji dotyczącej przesłanek zwolnienia funkcjonariusza celnego ze służby. Zauważyć bowiem należy, na co zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w sytuacji, gdy organ administracyjny przyjął, że jedyną podstawą utraty zaufania do skarżącego jest toczące się postępowanie karne z art.228 § 1 i 2 kk. ( a pamiętać trzeba, że oskarżony może sprzeciwiać się warunkowemu umorzeniu, jak również sąd może uznać warunkowe umorzenie za nieuzasadnione [ art.341§ 2 kpk ]), to - skoro zarzuty nie zostały potwierdzone wyrokiem, gdyż na taki organ się nie powołał, a jednocześnie nie wskazał innych podstaw do utraty zaufania - w ocenie Sądu nie zostały przez organ wykazane przesłanki do utraty zaufania. Zwłaszcza - z naruszeniem art.107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego - kwestia wyboru najsurowszego środka w postaci zwolnienia ze służby celnej nie została w jakikolwiek sposób uzasadniona. Stosownie bowiem do przepisu art.26 a ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, w przypadkach, o których mowa w art. 26 pkt 12 ustawy, funkcjonariusza celnego można przenieść do pracy w tej samej lub innej miejscowości w jednostkach organizacyjnych Służby Celnej. Funkcjonariusz taki może zostać przeniesiony do służby cywilnej. Skoro tak stanowią przepisy to zasadny jest wniosek, że organ nie wykazał, dlaczego wobec skarżącego nie był wystarczający jeden z łagodniejszych środków przewidzianych art. 26 a ustawy. Zatem stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpatrzył sprawy w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślenia wymaga fakt , że uznaniowy charakter decyzji o zwolnieniu ze służby na podstawie art. 26 pkt 12 ustawy o Służbie Celnej nie zwalnia organu od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, rozważenia zebranego materiału i przekonywującego uzasadnienia swego stanowiska. Zaskarżona decyzja opierając się w istocie wyłącznie na fakcie prowadzenia postępowania karnego ( w sytuacji skierowania wniosku prokuratora o warunkowe umorzenie postępowania mamy nadal do czynienia z toczącym się postępowaniem karnym) nie spełnia tych wymogów. Nadto, na co również uwagę zwraca orzecznictwo, prawna sytuacja funkcjonariusza celnego zwolnionego ze służby na podstawie art.26 pkt 12 ustawy jest gorsza od sytuacji osoby zwolnionej w związku z wniesieniem przeciwko niej aktu oskarżenia lub na skutek jej aresztowania, bowiem nie ma obligatoryjnego przepisu, który nakazywałby przywrócenie jej do służby na jej wniosek, w razie gdy zarzut przedstawiony przez prokuratora okazałby się nieuzasadniony, tak jak względem sytuacji z art. 25 ust.1 pkt 8a i 8b reguluje to przepis art. 61 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Niewątpliwie osoba, w stosunku do której prowadzone jest jedynie postępowanie karne , nie powinna być w sytuacji gorszej niż osoba, przeciwko której został skierowany do sądu akt oskarżenia o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego (por. wyrok NSA z dn.19.06.2007 r. w sprawie I OSK 1221/06; wyrok WSA w Rzeszowie z dn.6.03.2007 r. w sprawie II SA/Rz 1060/06; wyrok WSA w Krakowie z dn. 10.04.2006 r. w sprawie III SA/Kr 322/04; wyrok NSA z dn.10.10.2007r. w sprawie I OSK 1935/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ze względów szczegółowo opisanych wyżej, za zupełnie nietrafny na gruncie omawianej sprawy uznać należy przywołany przez organ administracji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 1997 r. w sprawie I PKN 385/1997, albowiem dotyczy on stosunków pracowniczych, do których regulacja zawarta w ustawie o Służbie Celnej nie ma żadnego odniesienia. Z uwagi na omówione wady zaskarżonej decyzji nie może ona pozostać w obrocie, a jednocześnie zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi jako nie mających istotnego wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art.145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Na mocy art.152 w/w ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.