III SA/Gd 100/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 11 stycznia 2023 r., nr SKO.424.14.2022 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. A. B. (dalej także jako: "strona" lub "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 stycznia 2023 r. (nr SKO.424.14.2022) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie dodatku mieszkaniowego. Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta Ustka decyzją z dnia 5 października 2022 r. (nr MOPS.541.000215.2022) przyznał A. B. dodatek mieszkaniowy. W decyzji tej zostało zawarte pouczenie, że stronie przysługuje prawo do wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku za pośrednictwem organu pierwszej instancji, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku ww. postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od przedmiotowej decyzji organu pierwszej instancji, wniesionego przez skarżącego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że A. B. upoważnił do odbierania w jego imieniu korespondencji z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ustce (w skrócie jako - "MOPS w Ustce") pomagającą mu opiekunkę, co wynika z jego pisemnych oświadczeń z 1 lutego 2022 r. i z 4 października 2022 r. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona opiekunce skarżącego, K. D., w dniu 10 października 2022 r., zatem 14-dniowy termin na złożenie odwołania upływał z dniem 24 października 2022 r. Natomiast strona złożyła odwołanie w dniu 9 grudnia 2022 r. Dlatego zdaniem Kolegium, należy w konsekwencji uznać, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem 14-dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia, co skutkuje wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej w skrócie jako - "k.p.a."). A. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 stycznia 2023 r. wyjaśnił, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustce od lat doręcza mu pisma za pośrednictwem opiekunek, które zapominają dostarczać mu te pisma w odpowiednim terminie, w konsekwencji nie może się od nich odwoływać w terminie 14-dniowym. Nadto, nikt nie wymaga od niego podpisu z datą odbioru korespondencji. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wniesioną przez A. B. skargę, zarzucając organowi naruszenie: 1. art. 39, art. 40, art. 42, art. 43 i art. 44 k.p.a. poprzez doręczenie korespondencji, zawierającej decyzję osobie niebędącej upoważnioną przez skarżącego; 2. art. 57 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg; 3. art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania; 4. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. W konsekwencji pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia. Wniósł również o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, według norm przepisanych, które nie zostały zapłacone w całości lub w części. W uzasadnieniu przedmiotowego pisma procesowego podniesiono m.in., że w rozpatrywanej sprawie doręczenia były dokonywane niezgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z 11 stycznia 2023 r. (nr SKO.424.14.2022) stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez A. B. od decyzji Burmistrza Miasta Ustka z dnia 5 października 2022 r. w przedmiocie dodatku mieszkaniowego. Zgodnie z treścią art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobowiązany jest wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Natomiast stosownie do treści art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Uchybienie 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność odwołania, następstwem czego jest ostateczność decyzji pierwszoinstancyjnej. Wydanie powyższego postanowienia musi być poprzedzone ustaleniem uchybienia przez stronę wnoszącą odwołanie terminowi do podjęcia tej czynności procesowej. O tym, czy termin do wniesienia odwołania od decyzji został uchybiony decyduje między innymi to, czy decyzja została stronie skutecznie doręczona. Brak skutecznego doręczenia decyzji ma bowiem ten skutek, że decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków prawnych, a termin do wniesienia odwołania nie rozpoczyna biegu, przez co też nie może być mowy o jego niezachowaniu. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc w pierwszej kolejności dokonanie oceny prawidłowości czynności doręczenia decyzji. Jednocześnie, doręczenie uważa się każdorazowo za dokonane, jeżeli nie ulega wątpliwości, że korespondencja dotarła do adresata. Innymi słowy, chociaż wadliwe doręczenie nie wywołuje skutku domniemania doręczenia, to nie prowadzi ono do zanegowania faktu, że strona postępowania rzeczywiście otrzymała skierowaną do niej korespondencję w sytuacji gdy nie neguje ona tej okoliczności (por. wyrok NSA z 6 lipca 2017 r., II OSK 2041/16). W aktach administracyjnych sprawy przedstawionych Sądowi brak jest przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oświadczeń skarżącego, podpisanych przez skarżącego, zawierających m.in. zgodę na wydanie decyzji opiekunce. Decyzja Burmistrza Miasta Ustka, z upoważnienia którego działał Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ustce, została wydana w dniu 5 października 2022 r. i odebrana w dniu 10 października 2022 r. przez opiekunkę K. D. (vide: adnotacja na ww. decyzji). Natomiast data odebrania decyzji przez skarżącego nie została w jakikolwiek sposób odnotowana. Jak twierdzi skarżący, nastąpiło to dopiero 6 grudnia 2022 r. W tej bowiem dacie opiekunka z MOPS-u przekazała mu decyzję. Skarżący złożył natomiast odwołanie w dniu 9 grudnia 2022 r. (okoliczność poza sporem). Kolegium zaś za datę doręczenia decyzji przyjęło dzień 10 października 2022 r., co skutkowało uznaniem odwołania skarżącego z dnia 9 grudnia 2022 r. za wniesione z uchybieniem terminu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę stanowisko Kolegium co do daty doręczenia skarżącemu decyzji w szczególnych okolicznościach tej sprawy należy uznać za wadliwe. W pierwszej kolejności uwzględniając treść złożonych przez skarżącego w dniu 1 lutego 2022 r. i w dniu 4 października 2022 r. oświadczeń o wyrażeniu zgody na wydanie decyzji opiekunce, przywołanych w zaskarżonym postanowieniu przez organ odwoławczy podnieść należy, że zgodnie z art. 40 § 1 i 2 k.p.a. co do zasady obowiązkiem organu administracji jest doręczenie pisma stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela bądź pełnomocnika, tym podmiotom. Pełnomocnictwo w postępowaniu administracyjnym może mieć charakter ogólny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony we wszystkich postępowaniach toczących się z jej udziałem), szczególny (obejmować umocowanie do reprezentowania strony w konkretnym postępowaniu toczącym się z jej udziałem) lub wreszcie może być udzielone wyłącznie do podjęcia poszczególnych czynności w toku postępowania, np. do odbioru korespondencji. Doręczenie decyzji do rąk pełnomocnika upoważnionego do odbioru korespondencji skutkuje wejściem tej decyzji do obrotu prawnego i rozpoczęciem biegu terminu procesowego do wniesienia odwołania. Ponadto, stosownie do art. 39 § 2 pkt 2 k.p.a., organ może doręczać pisma przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powyższe oznacza, że Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń podmiotowych i tym samym nie jest wykluczone dokonanie doręczeń za pomocą opiekunki, świadczącej usługi opiekuńcze na zlecenie MOPS-u, jeżeli udzielono jej takiego upoważnienia. W realiach rozpoznawanej sprawy ww. oświadczenia skarżącego z dnia 1 lutego 2022 r. i z dnia 4 października 2022 r., niewątpliwie uznane zostały przez organ za pełnomocnictwa do odbioru korespondencji. Jak wynika z pisma (bez daty) znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, złożone zostały w obecności pracownika socjalnego przy sporządzaniu aktualizacji wywiadu środowiskowego. Ta okoliczność w powiązaniu z odniesieniem się do wyrażenia zgody uprawnia do stwierdzenia, że taka forma doręczenia została zaproponowana przez pracownika socjalnego. Jednocześnie trzeba podkreślić, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący został pouczony na jakimkolwiek etapie postępowania, że wyrażenie przez niego zgody na wydanie decyzji opiekunce skutkować będzie uznaniem kierowanej do niego korespondencji za doręczoną z dniem jej odebrania przez opiekunkę. Jest oczywiste, że normy określające instytucję doręczeń (art. 39-49 k.p.a.) w istotny sposób zabezpieczają chronioną sferę praw i interesów uczestników postępowania administracyjnego. Regulacje te mają chronić obywatela przed nadużyciami ze strony administracji. Zatem nie mogą one być interpretowane niejako - na szkodę - obywatela (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08). Organ administracji publicznej, rozstrzygając indywidualne sprawy administracyjne, obowiązany jest chronić i w należyty sposób zabezpieczyć zarówno prawne interesy indywidualne podmiotów postępowania, jak i interes społeczny. Umieszczone w rozdziale 8 k.p.a. normy stanowią realizację postulatów płynących z treści zasad ogólnych k.p.a., jak: zasada budzenia zaufania do uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu (art. 9 k.p.a.), zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasada pisemności (art. 14 § 1a k.p.a.). Kierując się tymi zasadami organ, mając na uwadze charakter sprawy, a przede wszystkim uwzględniając wiek (78 lat) i stan zdrowia skarżącego (znaczny stopień niepełnosprawności datujący się od lutego 2017 r. ), powinien go poinformować, że wyrażona przez niego zgoda na wydanie decyzji opiekunce uznana zostanie za udzielenie pełnomocnictwa do odbioru korespondencji w jego imieniu, z czym wiązać będzie się skutek w postaci wejścia decyzji do obrotu prawnego i rozpoczęcia biegu terminów procesowych do wniesienia odwołania od takiej decyzji. Zdaniem Sądu rozpoznającego sprawę, brak takiego pouczenia powoduje, że skarżący mógł nie być świadomy takiego istotnego znaczenia złożonego w obecności pracownika socjalnego oświadczenia. Obowiązek wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwania nad tym, by osoby uczestniczące w tym postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa jest jedną z pryncypialnych zasad postępowania administracyjnego. Naruszenie tej zasady należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Należy podzielić pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2011 r., II GSK 1761/11, że adresat pisma nie powinien ponosić jakichkolwiek negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie uchybień przy doręczaniu mu korespondencji, będących wynikiem zaniedbań organu lub podmiotu dokonującego doręczenia, a wszelkie pojawiające się w tym zakresie wątpliwości winny być interpretowane i oceniane na jego korzyść. Prawidłowo dokonane doręczenie uznawane jest za jeden z kluczowych warunków przestrzegania praw strony w postępowaniu administracyjnym. Innymi słowy, każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia pisemnej decyzji stronie powinna być oceniana przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy, oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji lub brakiem jej doręczenia. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny, sprowadzającej się do zastosowania ogólnych reguł postępowania bez względu na specyfikę danego postępowania (por. postanowienie NSA z 25 maja 2011 r., II GSK 816/11). Praktyka doręczania decyzji administracyjnych osobom niepełnosprawnym za pośrednictwem opiekunek świadczących usługi opiekuńcze niewątpliwie stanowi pewnego rodzaju ułatwienie zarówno dla organu, jak i dla strony, niemniej jednak zachodzi realne ryzyko, że decyzja taka trafi do rąk adresata po terminie umożliwiającym mu złożenie odwołania od takiej decyzji. Tak też się stało w niniejszej sprawie, opiekunka bowiem przekazała skarżącemu kierowaną do niego decyzję prawie po upływie dwóch miesięcy po jej odebraniu. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, takiej praktyki nie można zaakceptować bez ustalenia, że organ działał z należytym poszanowaniem dla gwarancji procesowych służących stronom i uczestnikom postępowania, udzielając im stosownych informacji i pouczeń. Kolegium tym samym nie wzięło pod uwagę szczególnych okoliczności sprawy towarzyszących złożonych oświadczeniach skarżącego o wyrażeniu zgody na wydanie decyzji opiekunce, a w szczególności niedochowania przez organ obowiązku poinformowania skarżącego o uznaniu takiej zgody za pełnomocnictwo do odbioru korespondencji i o konsekwencjach procesowych takiego pełnomocnictwa. Jak już wcześniej zaznaczono, obowiązek udzielenia stronie takiego pouczenia uzasadniony jest charakterem sprawy, wiekiem i stanem zdrowia skarżącego. Tym bardziej, że z inicjatywą takiego sposobu doręczenia wyszedł organ, a skarżący jedynie wyraził na to zgodę. Prawidłowa ocena tych okoliczności nie pozwala uznać, że odwołanie wniesione przez skarżącego w dniu 9 grudnia 2022 r. złożone zostało po upływie terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Wątpliwości bowiem co do tego, czy wolą skarżącego rzeczywiście było udzielenie opiekunce pełnomocnictwa do odbioru korespondencji przy świadomości skutków z tym związanych, powinny być rozstrzygane na korzyść skarżącego, jak tego wymaga zasada demokratycznego państwa prawnego. Powyższe skutkować musiało stwierdzeniem naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a. oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. Na zakończenie rozważań trzeba również podnieść, że z treści skargi wynika, że omawiana sytuacja nie była jednorazowa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do uznania, że odwołanie skarżącego wniesione zostało w ustawowym terminie. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).