III SA/Gd 1009/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz (spr.), Sędzia WSA Janina Guść, Protokolant Asystent Sędziego Joanna Karpińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na czynność Starosty [...] z dnia 8 października 2021 r. w przedmiocie wpisania daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami w dokumencie prawa jazdy 1. stwierdza bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, B1, B w rubryce nr 11 dokumentu prawa jazdy nr [...], 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Starosta G. czynnością z dnia 8 października 2021 r. wpisał w dokumencie prawa jazdy nr [...] termin ważności uprawnień M. G. do kierowania pojazdami w zakresie kategorii AM, A1, A2, A, B1, B do dnia 4 sierpnia 2036 r. Na powyższą czynność skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł M. G. (dalej: "skarżący") wskazując, że czynności dokonano z naruszeniem: 1. art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm.) – dalej jako "ustawa", poprzez wydanie nowego dokumentu prawa jazdy niezgodnie z wnioskiem skarżącego, 2. art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a." poprzez zmianę pierwotnej decyzji o przyznaniu skarżącemu bezterminowych uprawnień kategorii A i B (AM, A1, A2, A, B1, B) bez podstawy prawnej, 3. § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wydawania dokumentów" poprzez rozpoznanie sprawy niezgodnie z wnioskiem skarżącego, 4. § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów poprzez ograniczenie daty posiadanych przez skarżącego uprawnień, w sytuacji gdy uprawnienia te są ważne bezterminowo. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej czynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2021 r. złożył wniosek o wydanie prawa jazdy kategorii B+E. Uprawnienie to zostało skarżącemu przyznane, czego skarżący nie kwestionuje. Wraz z wnioskiem skarżący złożył dokumenty dotyczące niezbędnych badań lekarskich stwierdzających brak przeciwskazań do kierowania pojazdami określonych kategorii, tj. poprzednio wydane orzeczenie lekarskie wskazujące na brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami kategorii A, A1, B, B1, T, B+E (orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 23 stycznia 2012 r. oraz świadectwo lekarskie z dnia 10 września 1997 r.) oraz nowe orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 4 sierpnia 2021 r. stwierdzające brak przeciwwskazań do kierowania pojazdami (na wzorze zaświadczenia, który łączy w jednej linijce kategorie AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T) ze wskazaniem daty kolejnego badania na 4 sierpnia 2036r. – uzyskane na potrzeby wniosku o wydanie dokumentu prawa jazdy kategorii B+E. W razie ubiegania się o wydanie nowej kategorii uprawnień do kierowania pojazdami organ nie dokonuje weryfikacji już wcześniej nadanych uprawnień. Tymczasem nowy dokument prawa jazdy, jaki skarżący odebrał w dniu 8 października 2021 r., zawiera wprowadzoną datę ważności – do 4 sierpnia 2036r. – dla wszystkich kategorii uprawnień, co w ocenie skarżącego jest niezgodne z prawem i narusza uprzednio uzyskane bezterminowo uprawnienia do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wyjaśnił, że skarżący wniósł o wydanie prawa jazdy kategorii B+E. Do wniosku załączył orzeczenie lekarskie z dnia 4 sierpnia 2021 r., w którym data ponownego badania lekarskiego została określona na 4 sierpnia 2036 r. Zdaniem organu zaskarżona czynność została podjęta zgodnie z treścią § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Zgodnie z tym przepisem, wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w przypadku określonym w ust. 1 pkt 5, w następujący sposób: data ważności uprawnienia - najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy, przy czym w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim (...). Organ zaznaczył, powołując się na orzecznictwo sądowe, że orzeczenia lekarskie wiążą organy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga okazała się zasadna. Wymiana dokumentu prawa jazdy, realizowana przez wydanie nowego dokumentu w oparciu o art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tekst jednolity w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej czynności: Dz.U. z 2021 r., poz. 1212 ze zm., dalej jako: "ustawa") stanowi czynność z zakresu administracji publicznej - czynność materialno-techniczną dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, która na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. objęta jest kognicją sądów administracyjnych. Wynika to z charakteru tej czynności - skoro wydanie nowego dokumentu następuje z powodu zmiany stanu faktycznego wymagającego zmiany danych, to skutkiem takiej czynności organu nie jest powstanie lub odjęcie po stronie osoby wnioskującej o wymianę dokumentu jakichkolwiek uprawnień czy też czasowe ich ograniczenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 585/16). Natomiast według art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Na mocy art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Należy też wskazać, że stosownie do brzmienia art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Skarżący dowiedział się o kwestionowanej czynności w dniu 8 października 2021 r., a skargę wniósł w dniu 8 listopada 2021 r., tj. jeden dzień po terminie wynikającym z powyższego przepisu. Jednak z uwagi na okoliczności wynikające z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi oraz treści pism skarżącego należało uznać, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego. Skarżący nie został bowiem pouczony o sposobie i możliwości wniesienia skargi na czynność materialno-techniczną dotyczącą wpisania w nowym dokumencie uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Obowiązek taki nie spoczywa na organie, jednak brak takiego pouczenia powoduje, że osoba, do której czynność taka jest kierowana, często nie ma nawet świadomości, że czynność taką może zakwestionować w drodze skargi do sądu administracyjnego. Wniosek ten jest tym bardziej uzasadniony, że w piśmie z dnia 27 września 2021 r. (stanowiącym odpowiedź na zastrzeżenia skarżącego co do wpisania daty ważności uprawnień zgłaszane jeszcze przed odbiorem dokumentu prawa jazdy, w związku z informacjami udostępnionymi przez stronę "gov.pl") skarżący został poinformowany, że jego wniosek został rozpatrzony w trybie art. 10 ustawy, a nie art. 18 ustawy, w związku z czym "po otrzymaniu decyzji administracyjnej będzie przysługiwać Panu prawo wniesienia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem Starosty G. w terminie 14 dni od daty odbioru.". Biorąc powyższe pod uwagę, jak również to, że skarżący w toku całego postępowania przez organami administracji publicznej, jak również przed tutejszym Sądem występuje osobiście bez pomocy zawodowego pełnomocnika, Sąd uznał, że uchybienie terminu do wniesienia skargi nastąpiło bez winy skarżącego, wobec czego Sąd skargę rozpoznał. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej czynności wskazać należy, że skarżący domagał się wydania nowego dokumentu prawa jazdy w związku z uzyskaniem dodatkowych uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B+E. Do wniosku dołączył wymagane przez art. 13 ustawy orzeczenie lekarskie z dnia 4 sierpnia 2021 r. Ponieważ skarżący ubiegał się o rozszerzenie uprawnień o ww. kategorię, to zobowiązany był uzyskać orzeczenie lekarskie w zakresie tej kategorii. We wniosku skarżący wskazał, że posiada już prawo jazdy kategorii A i B, załączył też dokument prawa jazdy wydany w dniu 30 kwietnia 2012 r., z którego wynika, że obie kategorie wydane zostały bezterminowo (w rubryce nr 11 umieszczony został znak "-"). Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w związku z orzeczeniem lekarskim z 4 sierpnia 2021 r. stwierdzającym brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami do których jest wymagane prawo jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T oraz uzyskaniem uprawnień do kierowania pojazdami według kategorii B+E (i T), wskazany w orzeczeniu lekarskim termin następnego badania (4 sierpnia 2036r.) wiązał Starostę jako organ wydający prawo jazdy także co do pozostałych kategorii, jeżeli skarżący od dnia 30 kwietnia 2012 r. legitymował się dokumentem prawa jazdy potwierdzającym przysługujące mu w tym zakresie uprawnienia bezterminowo. Według Starosty G., z powyższego orzeczenia lekarskiego wynika ograniczenie terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami do 4 sierpnia 2036 r. co do wszystkich wskazanych w nim kategorii. Ze stanowiskiem tym nie zgadza się skarżący, wedle którego w zaistniałej sytuacji nabyte uprzednio uprawnienia do kierowania pojazdami nie tracą charakteru bezterminowych. W ocenie Sądu w sporze tym rację należy przyznać skarżącemu. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy, prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej, za opłatą oraz po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej. W myśl natomiast art. 18 ust. 1 ustawy, osoba posiadająca prawo jazdy jest obowiązana zawiadomić starostę o utracie tego dokumentu, jego zniszczeniu (...), a także o zmianie stanu faktycznego wymagającego zmiany danych w nim zawartych, w terminie 30 dni od dnia zaistnienia tego zdarzenia. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, na wniosek osoby uprawnionej, w przypadkach o których mowa w ust. 1, starosta wydaje: 1) wtórnik dokumentu pod warunkiem: a) złożenia oświadczenia o utracie dokumentu, b) zwrotu zniszczonego dokumentu; 2) nowy dokument pod warunkiem zwrotu dokumentu wymagającego zmiany danych. W przypadku zatem zmiany danych zawartych w dokumencie prawa jazdy organ powinien wydać osobie uprawnionej do kierowania pojazdami nowy dokument prawa jazdy z uaktualnionymi danymi. Regulacja ta ma na celu zapewnienie aktualności danych ujętych w dokumencie prawa jazdy m.in. w zakresie posiadanych przez daną osobę kategorii uprawnień do kierowania pojazdami. Co do zasady, nowy dokument prawa jazdy wydawany w trybie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy w odniesieniu do danych, które nie uległy zmianie powinien więc powtarzać zapisy zawarte w wymienianym dokumencie, co dotyczy zwłaszcza już posiadanych przez daną osobę uprawnień do kierowania pojazdami. W sprawie nie budzi wątpliwości, że orzeczenie lekarskie z dnia 4 sierpnia 2021 r. o braku po stronie skarżącego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami odpowiada w swej formie wzorowi określonemu w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2019 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz.U. z 2020 r., poz. 2213). Wzór ten w pkt 1.1) a) zbiorczo ujmuje kategorie prawa jazdy AM, A1, A2, A, B1, B, B+E, T, co pozostaje zbieżne z art. 76 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym badanie lekarskie jest wykonywane w zakresie uprawnień prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B1, B, B+E i T. We wskazanym orzeczeniu lekarskim jako termin następnego badania wskazano 4 sierpnia 2036 r. Podstawa do wpisania w dokumencie prawa jazdy daty ważności uprawnień wynika z przepisów rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. Zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a) tego rozporządzenia, wniosek oraz prawo jazdy lub pozwolenie wypełnia się w ten sposób, że datą ważności uprawnienia jest najwcześniejsza z dat określonych w orzeczeniu lekarskim i odpowiednio w orzeczeniu psychologicznym dla przeprowadzenia ponownych badań lekarskich lub psychologicznych w zakresie określonej kategorii prawa jazdy lub 15 lat od daty wydania prawa jazdy w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, B, B1, B+E i T, jeżeli dla określonej kategorii prawa jazdy w orzeczeniu lekarskim nie ustalono tej daty lub orzeczenie zostało wydane bez określenia terminu ważności, (...), przy czym w przypadku prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, В1, B, B+E i T - za datę stosowaną do określenia daty ważności tych uprawnień przyjmuje się jedną datę określoną w najpóźniej wydanym orzeczeniu lekarskim. Jak wynika przy tym z § 10 ust. 3 pkt 4 powołanego wyżej rozporządzenia, data ważności prawa jazdy to najpóźniejsza z dat określonych w rubryce data ważności uprawnienia dla poszczególnych kategorii prawa jazdy. W kontekście powyższego organy błędnie wywiodły, że skoro w przedłożonym wraz z wnioskiem o wydanie nowego prawa jazdy (potwierdzającego posiadanie nowych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B+E i T) orzeczeniu lekarskim z 4 sierpnia 2021 r., które było najpóźniejszym w rozumieniu § 10 ust. 3 pkt 10 lit. a) powołanego rozporządzenia, data następnego badania została określona na 4 sierpnia 2036 r., to prawidłowe będzie wskazanie, że również w zakresie pozostałych kategorii już przez skarżącego posiadanych, datą ważności uprawnień będzie ten dzień. Taki sposób interpretacji tych przepisów, zgodnie z którym określenie "daty ważności uprawnienia" może być rozumiane jako upoważnienie do określenia daty ważności nie tylko nowo nabytych uprawnień, ale również uprawnień nabytych wcześniej bezterminowo, pozostaje jednak w sprzeczności z § 29 ww. rozporządzenia. Przepis ten rozróżnia pojęcia "daty ważności prawa jazdy" i "daty ważności uprawnienia". Zgodnie z jego ust. 1, w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Natomiast o ważności prawa jazdy stanowi ust. 2, według którego w przypadku osób o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4, nie może być dłuższa niż 15 lat. Przepis ten odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie, rozróżniających przysługujące stronie prawo podmiotowe – uprawnienie do kierowania pojazdem, od samego dokumentu prawa jazdy – blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. Na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu powinny podlegać odrębnie – data ważności dokumentu prawa jazdy oraz data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Utrata prawa jazdy z jakichkolwiek powodów, w tym również z powodu utraty jego ważności, nie jest tożsama z utratą uprawnień do kierowania pojazdami. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy, dokument prawa jazdy ma ściśle określony termin ważności. Jednakże z przepisu tego nie wynika, że bezterminowe uprawnienia do kierowania pojazdami nabyte przez osoby pod rządami poprzednich przepisów tracą ważność. Przy ubieganiu się o nowe prawo jazdy osoby takie nie muszą zatem ubiegać się jednocześnie o ponowne nabycie uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2013 r. sygn. K 5/13, OTK-A 2013/9/137). Z kolei ograniczenia wynikające z wdrożenia dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. nr 2006/126/WE w sprawie praw jazdy (Dz.U.UE.L z 2006 r., Nr 403 poz. 18 ze zm.), która w art. 7 ust. 2 przewiduje administracyjny okres ważności praw jazdy poszczególnych kategorii, nie dotyczą uprawnień do kierowania pojazdami przyznanych przed 19 stycznia 2013 r. i nie podlegają ograniczeniu lub unieważnieniu przez przepisy tejże dyrektywy. Stanowisko Starosty doprowadziło do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych i uzyskania dodatkowego uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B+E (i T), skutkowało nie tylko wydaniem decyzji zgodnie z wnioskiem, ale także "przy okazji" stało się podstawą do powtórnej weryfikacji nabytych bezterminowo przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kat. AM, A1, A2, A, B1, B. Doszło przez to do naruszenia art. 18 ust. 2 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy oraz § 29 rozporządzenia w sprawie wydawania dokumentów. W ocenie Sądu, Starosta nie mógł w oparciu o przedłożone przez skarżącego dokumenty modyfikować w opisanym zakresie treści wcześniej wydanych decyzji (dotyczących ww. kategorii), a okres ważności uprawnień mógł ograniczyć tylko w przypadku nowo uzyskanych kategorii B+E i T. Zaznaczyć należy, że stanowiska podobne do zaprezentowanego powyżej zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1900/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 535/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 572/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 26 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 193/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 718/20, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 98/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Organ powinien mieć na uwadze powyższe rozważania oraz przyjętą przez Sąd wykładnię przepisów, co powinno doprowadzić do wydania skarżącemu prawa jazdy, w którym nie zostanie wpisana data ważności uprawnień kategorii AM, A1, A2, A, B1, B. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.