III SA/Gd 148/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie NSA Marek Gorski, NSA Anna Orłowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. L. na czynność Starosty z dnia 17 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu opłaty za kartę pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. uznaje, że Starosta ma obowiązek zwrócić na rzecz A. L. część opłaty pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w zw. z ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz. U j.t. z 2005 r. nr 108 poz. 908 ) za kartę pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] 3. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej A. L. 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 2011 r. A. L. i K. L. zwrócili się do Starosty [...] o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu Opel Astra 1.7 TD kombi o numerze rejestracyjnym [...], w wysokości 425 zł. Jako podstawę żądania wskazano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. W piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r. organ odmówił uwzględnienia opisanego wniosku wskazując, że zwrot opłaty za wydanie karty pojazdu może nastąpić jedynie na podstawie prawomocnego wyroku sądu. W dniu 10 lutego 2011 r. do Starosty [...] wpłynęło, skierowane przez A. L. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności odmowy uwzględnienia żądania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Jednocześnie wniesiono o jej zwrot z należnymi odsetkami ustawowymi. W uzasadnieniu podniesiono, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że normodawca wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego, zawyżając wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu. Określenie zaś w drodze rozporządzenia opłaty za wydanie karty pojazdu, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Niezależnie od powyższego, opłata pobrana na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) pozostaje w sprzeczności z art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). W odpowiedzi udzielonej w piśmie z dnia 17 lutego 2011 r. Starosta [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 stycznia 2011 r. A. L., powołując się na art. 52 § 3 w zw. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na czynność Starosty [...] z dnia 17 lutego 2011 r. w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zwrot części uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu Opel Astra 1.7 TD kombi o numerze rejestracyjnym [...] , w kwocie 425 zł z odsetkami ustawowymi. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności czynności i określenie, że nie może być ona wykonana w całości, stwierdzenie uprawnienia do zwrotu części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł wraz z odsetkami oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi, skarżąca wskazała, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), ustalający wysokość opłaty za wydanie tego dokumentu w wysokości 500 zł , wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 został uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Już po wydaniu tego orzeczenia, w dniu 15 kwietnia 2006 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59 poz. 421), w którym ustalono wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na 75 zł (§ 1 ust. 1). W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ podejmując zaskarżoną czynność, działał w sprzeczności z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04 oraz art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), stanowiącym, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe, który to przepis jest nadrzędny w stosunku do prawa krajów członkowskich, co w przypadku Polski znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art.89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Po przytoczeniu poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowym, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasady zaufania obywateli do organów Państwa. Nie można bowiem przyjąć, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kwestią wstępną dla przedmiotu kontroli jest rozważenie dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną. Tryb ten został zaaprobowany w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt l OPS 3/07, w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się więc na art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wskazano przy tym, iż droga ta jest dopuszczalna obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07). Uznając zatem wniesioną skargę za wniesioną z zachowaniem trybu przewidzianego art. 52 § 3 p.p.s.a., Sąd w niniejszym składzie zauważa, że przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącą czynności Starosty [...] polegającej na zwrocie nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu marki Opel Astra 1.7 TD kombi o numerze rejestracyjnym [...],, która to opłata została pobrana w oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu uznany następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. W tym miejscu przypomnieć należy jakie były motywy przywołanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006r. przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie, w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (por. wyrok NSA z 24.02. 2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała NSA z 30.10.2000r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA z 2001r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok NSA w składzie 7 sędziów z 16.01.2006r., sygn. akt I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (wyrok NSA z 24.02.2009 r. sygn. akt I OSK 418/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za kartę pojazdu podjęta została bez podstawy prawnej. Sąd miał również na uwadze fakt, że podjęcie przez Starostę zaskarżonego aktu miało miejsce nie tylko po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku orzekającego o niekonstytucyjności przepisu rozporządzenia, ale także po upływie terminu, do którego Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto, rozpatrując niniejszą sprawę należało mieć na uwadze sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji RP oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541) wydanego w związku z pytaniem prejudycjalnym Sądu Rejonowego w Jaworznie. W orzeczeniu tym Trybunał orzekł, że sporna opłata jest objęta zakazem z art. 90 akapit pierwszy TWE. Trybunał stwierdził też, że "art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany". W świetle przytoczonego wywodu nie ulega wątpliwości, że prawidłowość kierunku wykładni art. 90 TWE została przesądzona przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skoro sprzeczność polskiej regulacji z normą prawa wspólnotowego nie budziła wątpliwości Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, to Sąd orzekający w niniejszym składzie był w pełni uprawniony do odmowy zastosowania tego przepisu. Mając na uwadze przytoczoną powyżej argumentację, Sąd działając w oparciu o treść art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności (punkt 1 sentencji wyroku). W punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., który daje Sądowi możliwość uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi będzie dla organu niewątpliwie przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącą), a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Zbieżne stanowisko w tym zakresie wyrażają w swym orzecznictwie sądy administracyjne (por.: wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r., l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r., III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r., II SA/Rz 109/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.