III SA/Gd 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Sędziowie Sędzia NSA Marek Gorski, Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia dla bezrobotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia 8 października 2007 roku nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wojewoda [...] decyzją z dnia 4 grudnia 2007 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 76 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania T. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 8 października 2007 r. nr [...], którą orzeczono o obowiązku zwrotu przez stronę nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od 01 września 2004 r. do 09 sierpnia 2005r. w kwocie 5.738,20 zł na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w S. G. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Rozstrzygnięcie to zapadło na tle następującego stanu faktycznego: W dniu 3 sierpnia 2004 r. T. S. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. G. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych, który pobrał za okres od 11 sierpnia 2004 r. do 9 sierpnia 2005r. Strona ponownie zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych w dniach 14 listopada 2005 r. i 6 września 2006 r. Podczas wszystkich rejestracji strona podpisała na karcie rejestracyjnej bezrobotnego oświadczenie, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła. Organ pierwszej instancji ustalił, że T. S. już od dnia 7 czerwca 2002 r. miał zarejestrowaną w organie ewidencyjnym działalność gospodarczą, której do dnia 16 sierpnia 2007 r. nie wyrejestrował. Wydaną w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego ostateczną decyzją z dnia 13 września 2007r. Starosta Powiatu S. G. uchylił swoje wcześniejsze decyzje przyznające T. S. status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku dla bezrobotnych oraz orzekł o odmowie uznania go za osobę bezrobotną od dnia 3 sierpnia 2004 r., od dnia 14 listopada 2005 r. i od dnia 6 września 2006r. Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z dnia 8 października 2007 r., Wojewoda [...] przytoczył treść art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a następnie stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w sprawie potwierdza, iż odwołujący, posiadając status osoby bezrobotnej i pobierając zasiłek dla bezrobotnych w okresach od 11 sierpnia 2004 r. do 9 sierpnia 2005 r. miał nie wykreśloną z ewidencji działalność gospodarczą, którą podjął z dniem 7 czerwca 2002 r. i do dnia 16 sierpnia 2007 r. wpis ten nie został wykreślony. O okoliczności nie wykreślenia podjętej działalności gospodarczej odwołujący nie poinformował urzędu pracy, natomiast oświadczył, że nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Organ wskazał, że okoliczność ta, zgodnie z art. 2 ust.1 pkt 2 Iit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stanowi negatywną przesłankę uniemożliwiającą posiadanie statusu osoby bezrobotnej i co się z tym wiąże - prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przepis art. 71 ust.1 cyt. ustawy przyznaje bowiem to prawo tylko osobie bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Takie działanie strony świadczy, zdaniem organu, że świadomie wprowadziła ona urząd pracy w błąd co do istnienia ustawowych przesłanek uprawniających do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. W ocenie organu odwoławczego, ustalony stan faktyczny uzasadniał zastosowanie przepisu art.76 ust.2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a w konsekwencji uznanie pobranych zasiłków dla bezrobotnych za nieprzedawniony okres od 1 września 2004 r. do 9 sierpnia 2005 r. za świadczenie nienależne, gdyż do wypłaty tych zasiłków doszło na skutek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy. W ocenie organu stanu tego nie zmienia twierdzenie strony, jakoby zgłosiła zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej w ZUS i Urzędzie Skarbowym, bowiem nie poparła go ona żadnym dowodem. W pełni uzasadnione było zatem uznanie przez organ pierwszej instancji pobranych zasiłków dla bezrobotnych za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne i nałożenie na stronę obowiązku jego zwrotu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. S. stwierdził, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby celowo zataił fakt prowadzenia przez siebie działalności gospodarczej w sytuacji, gdy istotnym w sprawie jest to czy działalność ta przynosiła jakiś dochód. Nie można zdaniem skarżącego traktować wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jako decydującego w sytuacji, gdy działalność nie jest prowadzona. Organ nie może też twierdzić, że skarżący nie udokumentował wyrejestrowania działalności z Urzędu Skarbowego i ZUS w sytuacji, gdy takich dowodów organ od niego nie żądał, a co jest niezgodne z treścią art. 9 k.p.a. Skarżący zarzucił również, że zaskarżona decyzja jest przedwczesna, bowiem nie zakończyło się jeszcze postępowanie w przedmiocie uznania go za osobę bezrobotną. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie uznając podniesione w skardze zarzuty za niezasadne; nadto organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.), zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, między innymi: 1) świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach; 2) świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie; (...). Z powyższego wynika, iż art. 76 ust 2 cyt. ustawy wskazuje kilka postaci normatywnych sformułowania "nienależnie pobrane świadczenie". Pierwsza dotyczy zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, jednakże tylko wtedy, gdy bezrobotny został pouczony o skutkach prawnych występowania tych okoliczności. W takim przypadku świadczenie będzie nienależne. Z drugą postacią nienależnie pobranego świadczenia związane są przypadki, w których świadczenie z Funduszu Pracy zostało wypłacone bezrobotnemu na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo też, bezrobotny w inny sposób świadomie wprowadził w błąd urząd pracy. Skarżący, posiadając status osoby bezrobotnej i pobierając zasiłek dla bezrobotnych w okresach od 11 sierpnia 2004 r. do 9 sierpnia 2005 r. miał nie wykreśloną z ewidencji działalność gospodarczą, którą podjął dnia 7 czerwca 2002 r. Podczas rejestracji w urzędzie pracy skarżący złożył natomiast oświadczenie, iż nie prowadzi działalności gospodarczej i jej nie zawiesił. Organ drugiej instancji przyjął zatem, iż w okolicznościach faktycznych sprawy, pobrane przez skarżącego zasiłki dla bezrobotnych uznać należy za świadczenie nienależne, albowiem do ich wypłaty doszło na skutek świadomego wprowadzenia w błąd urzędu pracy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażano pogląd, że istotną cechą konstrukcji nienależnego świadczenia jest zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała co do faktu, że mu się ono nie należy. ( por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 czerwca 2007 r. IV SA/Po 386/06, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2007 r. IV SA/Wr 234/07, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2006 r. III SA/Gd 492/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jednak by stwierdzić, że osoba, która pobrała nienależne świadczenie świadomie wprowadziła organ w błąd, należy najpierw wykazać, że w sposób prawidłowy została ona pouczona o przesłankach utraty ( nabycia) prawa do zasiłku. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 grudnia 1998 r. II SA 1606/98 stwierdził wprost, że konieczność pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu ( opubl. LEX nr 41902). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższy pogląd – pomimo zmiany stanu prawnego w tej materii – nadal pozostaje aktualny. Z akt sprawy wynika, że pouczenie skarżącego polegało na przedłożeniu mu w dniu 3 sierpnia 2004 r. do podpisu oświadczenia znajdującego się w części "C" karty rejestracyjnej bezrobotnego. Zgodnie z treścią pkt 7 oświadczenia osoba dokonująca rejestracji poświadcza, że nie prowadzi pozarolniczej działalności gospodarczej i jej nie zawiesiła. Nadto skarżący złożył oświadczenie, że został pouczony o obowiązku informowania organu o okolicznościach powodujących utratę statusu osoby bezrobotnej albo utratę prawa do zasiłku ( pkt 19 oświadczenia). Treść zawartego w pkt 7 pouczenia należy odnieść do zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy definicji bezrobotnego ( w brzmieniu na dzień złożenia przez skarżącego w/w oświadczenia). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f powołanej ustawy za bezrobotnego uznaje się osobę, która m.in. nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników. Taka konstrukcja cyt. przepisu wskazuje na odróżnienie przez ustawodawcę czynności wpisu do ewidencji od czynności jej faktycznego podjęcia, na co wskazuje użyty tam zwrot " nie podjęła od dnia wskazanego w zgłoszeniu". Chcąc dokonać oceny czy dany podmiot wpisany do ewidencji działalności gospodarczej rzeczywiście ją prowadził, należy zgromadzić dowody, które pozwolą tę okoliczność ustalić. Bezsporne jest, że organ dokonujący takich ustaleń nie może się oprzeć jedynie na wpisie do ewidencji. W orzecznictwie odnoszącym się do konstrukcji wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jak również w orzecznictwie z zakresu ubezpieczeń społecznych, wielokrotnie reprezentowany był pogląd, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej, stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej i nie jest czynnością utożsamianą z jej podjęciem ( zob. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r. II GSK 179/06, LEX nr 276729, wyrok SN z dnia 3 sierpnia 2000 r. IIUKN 659/99, PPiPS 2002, nr 2 poz. 43). Dokując na bazie tego analizy treści pouczenia - dokonanej w powiązaniu z brzmieniem powołanego wyżej przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f ustawy – należy stwierdzić, że jedynie w przypadku faktycznego prowadzenia działalności gospodarczej w chwili dokonania rejestracji w urzędzie pracy można będzie mówić o świadomym złożeniu przez skarżącego oświadczenia niezgodnego z prawdą. Odnosząc to do konkretnych okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji stwierdził, że zgłosił zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej w ZUS i Urzędzie Skarbowym, jednak organ nie odniósł się do tych okoliczności argumentując to tym, że skarżący nie poparł tych twierdzeń żadnymi dowodami. Z taki stanowiskiem organu zgodzić się nie można. Funkcjonująca w postępowaniu administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez stronę wyjaśnienia zawarte w odwołaniu – w ocenie organu odwoławczego - okazały się niewystarczające, jego rzeczą było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ nie dokonał żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ odwoławczy zażądał od skarżącego przedłożenia zaświadczenia z ZUS i Urzędu Skarbowego. Obowiązek takiego działania ze strony organu odwoławczego wynika też z treści art. 136 k.p.a, w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W rozpatrywanej sprawie jest to o tyle istotne, że postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji toczyło się faktycznie bez udziału skarżącego. W aktach sprawy brak jest, wbrew treści art. 61 § 4 k.p.a. zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie, wynika z nich natomiast, że dopiero po otrzymaniu decyzji skarżący dowiedział się o toczącym się w jego sprawie postępowaniu. Ten fakt obligował organ odwoławczy do wnikliwego rozpatrzenia złożonego przez stronę odwołania. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały ustaleń faktycznych, które dawałyby podstawę do twierdzenia, że skarżący w dacie rejestracji w urzędzie pracy w dniu 3 sierpnia 2004 r. faktycznie prowadził działalność gospodarczą, tym samym nie można było uznać, że wypłata świadczenia była wynikiem świadomego wprowadzenia w błąd organu. Ponownie rozpoznając sprawę organ, przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych, winien rozważyć, czy okoliczności faktyczne sprawy, a w szczególności zachowanie skarżącego mieściły się w ramach, jakie wyznacza przepis art. 76 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia niemożności wykonania zaskarżonej decyzji wydano na podstawie art. 152 powołanej ustawy.