III SA/Gd 159/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji do kierowania pojazdami oddala skargę. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 2 kwietnia 2015 r. (nr [...]) skierował M. S., posiadającego prawo jazdy kat. B, w trybie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o duchu drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1137, ze zm.), na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, ż skierowanie jest wynikiem wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który wpłynął w dniu 2 stycznia 2015r., na podstawie którego organ w dniu 5 stycznia 2015 r. wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie. W złożonym od powyżej decyzji odwołaniu M. S. wskazał, że nie zamierza poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji z uwagi na to, iż decyzja wydana została z naruszeniem art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz z naruszeniem jego praw konstytucyjnych. Stwierdził, że zaskarżona decyzja jest błędna, gdyż narusza powołane przepisy prawa, z uwagi na fakt, że w dniu 12 lutego 2015 r. odbył szkolenie w PORD w [...], o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a fakt ten został stwierdzony zaświadczeniem. Podniósł również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż § 8 ust. 6 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego nie wprowadza wyjątku od zasady wyrażonej w art. 130 ust. 3 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Taką wykładnię zastosował m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09. Ponadto na poparcie swojego stanowiska odwołujący załączył do akt sprawy stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 31 października 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. (SKO/Gd 2198/15) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, jako zgodną z prawem. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a., art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz § 2, § 4, § 6, § 7 i § 10 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488). Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że w przypadku wpłynięcia do organu wniosku komendanta wojewódzkiego policji o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, który przekroczył 24 punkty karne, organ jest takim wnioskiem związany. Wniosek powoduje konieczność wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Organ nie ma uprawnień do samodzielnego badania prawidłowości wpisów w zakresie ilości punktów karnych kierowcy. W przedmiotowej sprawie wniosek o skierowanie M. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji sporządzony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wpłynął do organu w dniu 2 stycznia 2015 r. Z wniosku tego zaś wynika, że za naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione: 11 lutego 2014 r., 4 lipca 2014 r., 7 sierpnia 2014 r., 24 października 2014 r. i 16 grudnia 2014 r. odwołujący się otrzymał w sumie 25 punktów karnych. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 21 stycznia 2015 r. odwołujący zakwestionował naliczenie mu punktów karnych za popełnienie w dniu 16 grudnia 2014r. wykroczenie (tj. niezastosowanie się do znaku P-4 - linia podwójna ciągła) za które otrzymał 5 pkt. Organ I instancji przekazał pismo odwołującego się do rozpatrzenia Wojewódzkiemu Komendantowi Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] poinformował odwołującego się, jak również organ I instancji pismem z dnia 30 stycznia 2015 r., że po popełnieniu wykroczenia dokonuje się w ewidencji wpis tymczasowy zawierający informację o liczbie punktów, które ostatecznie zostaną wpisane po potwierdzeniu naruszenia prawomocnym rozstrzygnięciem. Punkty karne są obligatoryjnie wpisywane po orzeczeniu winy przez sąd i nie ma możliwości odstąpienia od ich naliczenia. Ponadto, odwołujący się został uznany winnym popełnionego w dniu 16 grudnia 2015 r. wykroczenia i odebrał mandat karny kredytowy. Mandat ten stał się prawomocny z chwilą pokwitowania jego odebrania. Organ odwoławczy ponadto podziela stanowisko organu I instancji, jak i Komendanta Wojewódzkiego Policji iż fakt odbycia przez skarżącego szkolenia, w przypadku, gdy przed jego rozpoczęciem dopuścił się on naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24, nie powoduje zmniejszenia o 6 liczby posiadanych punktów. Przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów skutkuje obowiązkiem poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i oznacza niemożność skorzystania ze zmniejszenia liczby punktów w drodze odbycia szkolenia na własny koszt. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W dniu odbycia szkolenia 12 lutego 2015r. skarżący legitymował się dopuszczeniem się naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które przepisano mu 25 punktów. Nie mógł zatem skorzystać ze zmniejszenia posiadanych punktów, a zatem organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym i skierował skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się M. S. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Zarzuciła jej naruszenie art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy nie skutkuje zmniejszeniem liczby punktów przypisanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w przypadku wcześniejszego przekroczenia limitu 24 punktów. W związku z powyższym wniósł o uchylenie ww. decyzji. Ponownie powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawione w piśmie z dnia 31 października 2014 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia 29 marca 2016 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, że w obecnym stanie prawnym przepisy prawa o ruchu drogowym zostały zmienione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.". Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone decyzje organów obu instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 21 stycznia 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 2 kwietnia 2015 r. orzekającą o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień w związku z przekroczeniem 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 11 lutego 2014 r. do 16 grudnia 2014 r. W toku postępowania administracyjnego, jak też i w skardze, skarżący podnosił, że w dniu 12 lutego 2015 r. odbył na podstawie art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j.: z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" szkolenie, które obligowało organ do zdjęcia z ewidencji 6 punktów. Skarżący zaznaczył, że szkolenie odbył przed wydanie decyzji o skierowaniu go na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami. Materialnoprawną podstawą podlegających kontroli Sądu decyzji były przepisy powołanej wyżej ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488), zwanego dalej "rozporządzeniem". Zgodnie z treścią art. 139 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2017 r. utracą moc, nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że przepisy prawa mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie uległy zmianie. Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami ( w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) w stosunku do osób, które dopuściły się naruszeń przepisów ruchu drogowego przed dniem 1 stycznia 2017 r. i naruszenia te skutkowały przekroczeniem liczby 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, a w przypadku kierowców, którzy dopuścili się tych naruszeń w okresie jednego roku od wydania po raz pierwszy prawa jazdy - liczby 20 punktów, stosuje się tryb postępowania oraz skutki według stanu prawnego na dzień popełnienia naruszenia powodującego przekroczenie dopuszczalnej liczby punktów. W tym celu Policja może przetwarzać dane zgromadzone w trybie art. 130 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Przepis art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowi, że komendant wojewódzki Policji prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym ( § 4 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy. Prawo o ruchu drogowym, kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. W takiej sytuacji komendant wojewódzki Policji występuje do organu właściwego w sprawach wydawania prawa jazdy z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy ( § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia). Wniosek taki sporządza się wyłącznie na podstawie wpisów ostatecznych ( § 7 ust. 2 rozporządzenia). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też organów administracyjnych przyjęty jest pogląd, że organ administracji, jak też sąd administracyjny nie może dokonywać oceny zasadności uznania, że ktoś przekroczył przepisy ruchu drogowego czy też "prawidłowości zakwalifikowania" przekroczenia przepisów ruchu drogowego przez osobę, wobec której komendant wojewódzki Policji wystąpił z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji. Ilość punktów jest pochodna od stwierdzenia przekroczenia przepisów ruchu drogowego oraz kwalifikacji takiego przekroczenia ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., I OSK 855/12, LEX nr 1363638). W sprawie niniejszej Komendant Wojewódzki Policji w [...] wystąpił z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji M. S. wobec przekroczenia przez niego 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Uzasadnieniem tego wniosku jest wykaz naruszeń przepisów ruchu drogowego, z którego wynika, że skarżący w okresie od 11 lutego 2014r. do 16 grudnia 2014 r. wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego. Skierowanie do organu ww. wniosku dawało podstawę do wydania decyzji na podstawie w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy też stwierdzić, że organ w tym przypadku miał obowiązek ("kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega"), a nie tylko prawo, skierować skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Odnosząc się do zarzutów skargi, zdaniem Sądu chybione są sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 130 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz § 8 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r.. Na tle przepisów art. 130 ust. 3 i 4 Prawa o ruchu drogowym oraz § 8 ust. 6 uprzednio obowiązującego rozporządzenia Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego ( Dz. U . Nr 236, poz. 1998, ze zm.) zapadały orzeczenia sądów administracyjnych, które dokonywały różnej ich interpretacji. W niektórych wyrokach wskazywano na możliwość przekroczenia delegacji ustawowej zawartej w art. 130 ust. 4 ustawy, a nawet na niezgodność § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. z ustawą ( zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 885/09, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, strona internetowa: orzeczenia.nsa.gov.pl) . Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela. W odniesieniu do aspektu przekroczenia delegacji ustawowej do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2012 r., zauważyć należy, że zarówno rozporządzenie z 2002 r., jak też z 2012 r., wydane zostały w celu dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów Prawa o ruchu drogowym. oraz zapobiegania wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Ustawodawca zawarł zatem wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań delegowanych do rozporządzenia. W ocenie Sądu kwestionowany przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia niewątpliwie realizuje wytyczne ustawodawcy, co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Należy przyjąć bowiem, że regulacja określona w § 8 ust. 6 mieści się w zakresie delegacji określonej w art. 130 ust. 2 Prawa o ruchu drogowym (warunki i tryb prowadzenia ewidencji), niewątpliwie bowiem kwestia dokonywania wpisów i ich usuwania mieści się w pojęciu sposobu prowadzenia ewidencji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia II SA/Ke 62/12, LEX nr 1125562). Nie można też zaprzeczyć, że ograniczenie możliwości zmniejszenia ilości punktów karnych po przekroczeniu przez kierowcę wyznaczonego przez ustawodawcę limitu punktów ma na celu dyscyplinowanie i wdrażanie kierowców do przestrzegania przepisów ustawy a także zapobieganie naruszeniu przez nich przepisów ruchu drogowego. Pierwszy cel osiągany jest poprzez samo nałożenie obowiązku poddania kierowcy wielokrotnie naruszającego przepisy ruchu drogowego określonym procedurom weryfikacyjnym (tak w zakresie praktycznych umiejętności prowadzenia pojazdów, jak też posiadanych ku temu predyspozycji psychologicznych), drugi natomiast poprzez eliminację z grona uprawnionych do kierowania pojazdami tych kierowców, którzy przeszli ww. procedury weryfikacyjne ze skutkiem negatywnym. Sąd pragnie zauważyć, że stanowisko, iż regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia z 2002 r. i z 2012 r. w pełni służyła realizacji celu unormowań ustawowych i nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( por. wyroki NSA: z dnia 24 października 2012r., sygn. akt I OSK 1203/11 oraz z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 723/10 - LEX nr 990279 i powołane tam orzeczenia; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 723/10; z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1991/11; z dnia 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 763/12; z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1690/12 i z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt 2057/12 – dostępne na ww. stronie internetowej na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl i liczne wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych). Należy zatem przyjąć, że zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 prawa o ruchu drogowym liczby punktów w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punktów ostatecznych i wpisanych tymczasowo nie przekroczyła sumy 24. Odnosząc się do zarzutu naruszenia ww. przepisu zauważyć trzeba, że nie można go interpretować, tak jak to czyni skarżący, w oderwaniu od pozostałych przepisów Prawa o ruchu drogowym. Nadanie przepisom ustawy treści proponowanej przez skarżącego niweczyłoby bowiem możliwość stosowania środka z art. 114 ust. 1 pkt 1 b) ustawy, bowiem kierowca mógłby w drodze odbycia szkolenia zmniejszyć liczbę punktów karnych po przekroczeniu limitu 24. Tym samym założony przez ustawodawcę cel w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy nie mógłby zostać osiągnięty ( zob. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012r., I OSK 413/11, LEX 1136703). W takim stanie rzeczy przywoływane przez skarżącego stanowisko Rzecznika Prawa Obywatelskich przedstawione w piśmie z dnia 31 października 2014 r. nie miało wpływu na prezentowaną wyżej ocenę Sądu. Bezsporne jest, że w dniu odbywania przez skarżącego szkolenia w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego wpisanych było 25 punktów ostatecznych, jego odbycie nie mogło zatem spowodować odjęcia 6 punktów. W tej sytuacji skierowanie skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami było zgodne z prawem. Na koniec Sąd stwierdza, że jako podstawę wydania zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało m.in. art. 138 § 2 pkt 1 k.p.a. Wskazana wyżej podstawa prawna jest błędna, bowiem k.p.a. w ogóle nie zawiera takiego przepisu. Organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, wskazując w szczegółowo uzasadnieniu z jakich przyczyn odwołanie skarżącego nie zasługiwało na uwzględnienie, zatem podstawę wydania orzeczenia stanowił art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że samo powołanie w decyzji błędnej podstawy prawnej, jakkolwiek jest wadą, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i nie powoduje takiej wadliwości, która miałaby dyskredytować tą decyzję. Nie stanowi bowiem istotnego naruszenia prawa powołanie przez organ administracji błędnej podstawy prawnej, jeżeli w obowiązującym prawie taka podstawa istnieje, a treść działania organu mieści się w jej granicach. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Mając powyższe na względzie, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.