III SA/Gd 16/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 listopada 2024 r. nr VII/99/2024 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice postanawia: odrzucić skargę. M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy Sierakowice z dnia 19 listopada 2024 r. nr VII/99/2024 w sprawie rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice, żądając jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie wskazując, że zaskarżona uchwała stanowi zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572; powoływanej dalej jako "k.p.a."), zatem nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W piśmie procesowym z dnia 23 stycznia 2025 r., stanowiącym replikę na odpowiedź organu na skargę, skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi uchwałę indywidualną dotyczącą sfery objętej zakresem administracji publicznej w tym objętej zakresem spraw ustawowych wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a więc jest uchwałą, która w świetle art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), jest objęta kognicją sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu albowiem postępowanie sądowoadministracyjne może toczyć się wyłącznie na podstawie prawnie dopuszczalnej i skutecznie wniesionej skargi. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę pod względem zgodności z prawem działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z § 2a i § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1465) w związku z art. 229 pkt 3 k.p.a. i dotyczyła skargi na działalność Wójta Gminy Sierakowice. Uchwała ta została zatem podjęta w trybie przepisów Działu VIII k.p.a., regulujących instytucję tzw. skargi powszechnej. Instrument ten służy społecznej kontroli działalności administracji publicznej i nie jest związany z bezpośrednim kształtowaniem sytuacji prawnej wnoszącego ją podmiotu. Zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem takiej skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skargę składa się do organów właściwych do ich rozpoznania, które zostały wymienione w art. 229 pkt 1-9 k.p.a. Stosownie do tych przepisów skargi dotyczące zadań i działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, rozpoznaje rada gminy. O sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego (art. 237 § 3 k.p.a.). Z powyższych regulacji wynika, że zaskarżona uchwała nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Stanowi ona w istocie zawiadomienie, o którym mowa w art. 237 § 3 k.p.a. Uchwała ta nie rozstrzyga konkretnej indywidualnej sprawy administracyjnej, a jedynie kończy jednoinstancyjne uproszczone postępowanie poprzez zawiadomienie strony skarżącej o sposobie rozpoznania skargi. Nie ma w tym wypadku znaczenia, że w rozpatrywanej sprawie zawiadomieniu temu nadano formę uchwały, bowiem forma taka wynika ze specyfiki działania organów kolegialnych (w realiach sprawy - Rady Gminy Sierakowice). Odnosząc się do stanowiska skarżącego wyrażonego w ww. piśmie procesowym, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę) wydany w wyniku rozpoznania tzw. "skargi powszechnej", tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1018/24). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym" (zob. postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 6749/21). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., pomimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., których nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17). Uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej przybiera formę uchwały, ale nie staje się uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09). W dziale VIII k.p.a., zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego, brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie jest również aktem, ani czynnością, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, o których mowa w ww. przepisie, muszą bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Tymczasem załatwienie skargi przez radę gminy, nawet w formie uchwały, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków po stronie skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Konkludując, skoro ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to skargę należało uznać za niedopuszczalną. Mając na względzie powyższe okoliczności, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).