III SA/Gd 185/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 14 grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 5 listopada 2012r., nr [...]; Wnioskiem z dni 5 i 18 października 2012 r. K. R. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z prośbą o pomoc w formie zasiłku celowego na zakup leków, żywności i obuwia zimowego. Wnioskodawca wskazał, że jego dochód jest zbyt niski aby zaspokoić owe niezbędne potrzeby; stanowi go zasiłek dla bezrobotnych z PUP w wysokości 816, 32 zł, z którego po potrąceniu podatku (51 zł), składki na ubezpieczenie zdrowotne (85,78 zł) i fundusz alimentacyjny (404,02 zł) we wrześniu 2012 r. wypłacono wnioskodawcy 412,30 zł netto. Po przeprowadzeniu postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem, w tym po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego Burmistrz Miasta decyzją z dnia 5 listopada 2012 r. nr MOPS.OŚ.46.210010.01.006661.2012 wydaną w oparciu o art. 3, art. 39, art. 41, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012r. poz. 712) oraz art.104 KPA odmówił udzielenia zasiłku celowego na zakup leków, żywności oraz obuwia. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Burmistrz Miasta wskazał, że w toku postępowania ustalono, że K. R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym i jako osoba przewlekle chora wydaje na leki około 147 zł miesięcznie. Otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości – we wrześniu 2012 r. - 816,32 zł, z którego potrącono na poczet zaległości dla likwidatora funduszu alimentacyjnego 348,60 zł. Kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. W ocenie organu regulacja normatywna zawarta w ustawie o pomocy społecznej uniemożliwia przyznanie bezzwrotnego zasiłku celowego w sytuacji, gdy dochód wnioskodawcy przekracza określone kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Nadto w sytuacji wnioskodawcy nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności, które umożliwiałyby przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Co równie ważne, dochód wnioskodawcy nie może być pomniejszony o zajęcia komornicze z uwagi na to, że są to zaległe alimenty świadczone na rzecz instytucji, a nie alimenty świadczone na rzecz innych osób, tj. dzieci. W odwołaniu od decyzji K. R. wskazał, że jest oburzony, iż MOPS odmawia wnioskowanej pomocy. Miesięczne wydatki, które odwołujący się musi regulować wynoszą ok.300 zł. Niezrozumiałe jest, dlaczego MOPS odmówił przyjęcia zaświadczenia z PUP o rzeczywistej wysokości dochodu skarżącego we wrześniu 2012 r. i nie respektuje przepisów ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia 14 grudnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 107 § 3, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do poczynionych w postępowaniu ustaleń faktycznych dotyczących sytuacji socjalnej i materialnej odwołującego się wskazał, że w rozpatrywanym przypadku organ I instancji słusznie uznał, że dochód wnioskodawcy przekracza określone w ustawie kryterium dochodowe. Kolegium podzieliło też opinię organu I instancji, że zaległości potrącane na likwidację Funduszu Alimentacyjnego nie mogą być odliczane od dochodu uzyskanego w danym miesiącu. Powołano się przy tym na wykładnię przepisów art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, dokonaną w uzasadnieniu do wyroku NSA z dnia 3 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 1433/11.Nadto organ I instancji słusznie uznał, że w przypadku odwołującego się (który korzystał z form pomocy) nie zachodzą jakiekolwiek szczególne okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie K. R. specjalnego zasiłku celowego. W tym stanie decyzja odmawiająca udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego była w pełni prawidłowa. Ponieważ wyrok sądu wiąże jedynie w sprawie będącej przedmiotem procedowania, organów nie wiąże pogląd wyrażony w sprawie sygn. akt III SA/Gd 36/12 ze skargi K.a R.a przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku K. R. podniósł, że organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który zapadł w jego sprawie pod sygn. III SA/Gd 36/12. Wniósł o zobligowanie organów do wykonania orzeczenia. Podniósł ponadto, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przysługuje mu prawo do świadczeń pieniężnych, gdyż jego dochód nie przekracza kwoty 542 zł. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie, należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r., - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, lecz powinien także wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. W niniejszej sprawie K. R., kwestionował decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 sierpnia 2012 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia 2 lipca 2012 r. odmawiającą przyznania pomocy w formie zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Podstawę materialnoprawną wydanej decyzji stanowił przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 z zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą. Przepis art. 41 ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 2 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Istota przyznawania specjalnego zasiłku celowego polega na tym, że osoba znajdująca się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej, mimo iż jej dochód przekracza kryterium dochodowe, może ubiegać się o zasiłek w przypadku szczególnie uzasadnionym w formach określonych w pkt 1) i w pkt 2) art. 41 ustawy. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że skarżący jest osobą samotnie gospodarującą, jest częściowo niezdolny do pracy, a uzyskiwany przez niego dochód przekracza ustawowe kryterium dochodowe, tj. kwotę 477 zł. Opierając się na zaświadczeniu ZUS z dnia 5 czerwca 2012 r. stwierdzono, że w miesiącu czerwcu skarżący otrzymał świadczenie rentowe z ZUS w wysokości 1160,76 zł, z którego potrącono kwotę 676,60 zł z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Dochód ustalono odejmując od przychodu kwotę 177,47 zł, która stanowiła zaliczkę na podatek i składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Ustalony przez organy dochód skarżącego w miesiącu kwietniu wynosił więc 983,39 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że zaległości alimentacyjne nie są świadczeniem, które mogą wpływać na wysokość dochodu osoby uprawnionej do świadczeń z pomocy społecznej. Podobnie organ I instancji stwierdził, że dochód wnioskodawcy nie może być pomniejszony o zajęcia komornicze z uwagi na to, że są to zaległe alimenty świadczone na rzecz instytucji a nie alimenty świadczone na rzecz innych osób, tj. dzieci. Sąd takiego stanowiska organów w powyższej kwestii nie podziela. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy wymaga zatem odpowiedzi na pytanie, czy potrącane z przychodu skarżącego kwoty z tytułu jego zaległości dla likwidatora Funduszu Alimentacyjnego winny w myśl powołanego wyżej przepisu podlegać odliczeniu od przychodu skarżącego, czy też nie. Zdaniem Sądu przepis ten nie daje podstaw by różnicować świadczone przez dłużnika alimentacyjnego należności na bieżące i zaległe, a co za tym idzie ustalając jego dochód nie odliczać od przychodu zaległych alimentów, w tym płaconych na skutek egzekucji komorniczej na rzecz ZUS – likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych zaświadczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym z dnia 19 czerwca 2012 r. wynika, że zgodnie z wnioskiem wierzyciela - A. B. na podstawie tytułów wykonawczych: wyroków Sądu Rejonowego w L. z dnia 28 grudnia 1998 r. , sygn. akt [...] z dnia 4 lipca 1997 r., sygn. akt [...], prowadzona jest egzekucja alimentów. Wskazać należy, że obowiązek alimentacyjny o jakim mowa w przepisach art. 128 i następne ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm., dalej Kro) ma charakter zobowiązaniowy, którego elementami są: wierzyciel i dłużnik oraz świadczenie - płacona wierzycielowi przez dłużnika każdego miesiąca kwota pieniędzy, a także świadczenia w naturze. Dokonanie przez dłużnika alimentacyjnego płatności, bez względu na to czy jest to należność bieżąca czy też zaległa, zawsze będzie wywoływało skutek w postaci zwolnienia się dłużnika z obowiązku alimentacyjnego w tym zakresie. W przypadku, gdy egzekucja alimentów ustalonych tytułem egzekucyjnym pochodzącym od sądu okazywała się bezskuteczna całkowicie lub częściowo, wierzyciel mógł wystąpić do funduszu alimentacyjnego o wypłatę świadczenia. Kwestie te szczegółowo regulowała najpierw ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym ( tekst jedn. Dz. U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.), następnie ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), a obecnie ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192, poz. 1378). Zatem rolą funduszu alimentacyjnego było wypłacanie świadczeń w przypadku, gdy egzekucja alimentów była bezskuteczna, co dawało z kolei podstawę do prowadzenia przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu egzekucji należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu. Fundusz w takich przypadkach działał zatem jedynie w "zastępstwie" dłużnika i nie zwalniało to ww. z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stwierdzić zatem należy, że charakteru egzekwowanego od skarżącego świadczenia nie zmienia fakt, że egzekwowane przez komornika kwoty podlegały zaliczeniu na poczet wypłaconych wcześniej wierzycielowi A. B. świadczeń z funduszu alimentacyjnego - nadal posiadają one charakter alimentów świadczonych na rzecz innych osób, zaś ciążące na skarżącym zobowiązanie istnieje i pomniejsza uzyskiwany przez skarżącego dochód. Zajęte przez Sąd stanowisko jest zbieżne z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych interpretacją art. 8 ust. ust. 3 pkt 3 ustawy. W wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 94/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że: "Art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. mówi wyraźnie o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie precyzując czy świadczenie to ma być dobrowolne czy nie, a także czy mają to być alimenty bieżące czy zaległe. Stanowi on, że przychód ma być pomniejszony o alimenty. Żadnych wyłączeń z pomniejszenia ustawodawca nie przewidział." ( opubl. LEX nr 580285 ). Pogląd taki wyrażony został także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych: m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 października 2010 roku, sygn. akt II SA/Sz 600/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Gl 406/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1421/10 (wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wskazać należy również że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 lutego 2012 r. w sprawie ze skargi K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego zajął takie samo stanowisko, przy czym wyrok ten stał się prawomocny ( sygn. akt III SA/Gd 36/12). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez ustalenie dochodu skarżącego z wyłączeniem wynikającego z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy obowiązku pomniejszenia dochodu o kwotę zapłaconych alimentów za pośrednictwem komornika prowadzącego postępowanie egzekucyjne. W następstwie niewłaściwej interpretacji przepisów prawa materialnego organy, z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., nie podjęły czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Należy przy tym stwierdzić, że nie jest, w aktualnym stanie sprawy, możliwe dokonanie oceny, jaki wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie miało to naruszenie. Na podstawie znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia komornika sądowego (o którym była mowa wcześniej) nie wynika jakie składniki złożyły się na dokonaną przez komornika kwotę potrącenia. Jest to o tyle istotne, że do alimentów podlegających odliczeniu od dochodu nie można zaliczyć kosztów związanych z ich egzekucją (np. kosztów komornika), odsetek czy kwot stanowiących spłatę należności względem funduszu innych niż wypłacone alimenty. Jak wynika ze znajdującej się w aktach decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 9 listopada 2011 r. nr 75/U/2011 na kwoty stanowiące spłatę należności względem funduszu (innych niż alimenty) składa się 5% opłat na pokrycie kosztów związanych z działalnością funduszu za okres od 1 lutego 1992 r. do 30 kwietnia 2004 r. Zatem organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien ustalić kwotę alimentów podlegających odliczeniu od dochodu, a następnie ustalić dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku z uwzględnieniem powyższej oceny prawnej dokonanej przez Sąd. Odpowiednio do tych ustaleń organ wyda rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając skargę, orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza. Wobec uchylenia rozstrzygnięć odmawiających przyznania prawa do świadczenia z pomocy społecznej przepis art. 152 ustawy nie miał zastosowania.