III SA/Gd 196/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 marca 2024 r., nr LXX/981/24 w przedmiocie wyrażenia opinii oraz wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic miasta postanawia: odrzucić skargę. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Słupsku z dnia 27 marca 2024 r., nr LXX/981/24 w sprawi wystąpienia z wnioskiem o dokonanie zmiany granic Miasta Słupska, żądając stwierdzenia wydania uchwały z naruszeniem prawa oraz jej uchylenia. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie § 1 ust. 1 pkt 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310), określanego dalej jako "rozporządzenie", poprzez wskazanie terenów do poszerzenia granic miasta jako nieistniejących, a nadto art. 7 Konstytucji RP wskazującej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast żadna ustawa nie umożliwia włączania w obszar gminy działek z terenów nieistniejących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Przede wszystkim wskazać należy, że w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przepis ten nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż w przypadku aktów, których dotyczy powołany przepis, nie można mówić o tym, że organizacja społeczna brała udział w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1558/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodatkowo wskazać trzeba, że kwestia legitymacji do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy z 1990 r. o samorządzie gminnym została przez ustawodawcę wyraźnie określona w art. 101 ust. 1 i 2a tej ustawy. Nie mają więc do niej zastosowania przepisy art. 31 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2001 r., sygn. akt II SA 138/01, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. i art. 90 ust. 1 u.s.w. stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 p.p.s.a., to związki zawodowe i inne organizacje społeczne nie są uprawnione do wnoszenia skarg na akty i uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego podjęte w cudzej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2012 r., sygn.. akt II OSK 2334/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawę prawną wniesionej w niniejszej sprawie skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) - dalej jako "u.s.g.". Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ze względu na przedmiot sprawy nie budzi wątpliwości kwestia, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Stanowi więc niewątpliwie podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", do oceny legalności którego właściwy jest sąd administracyjny. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., odmiennie niż w postępowaniu administracyjnym, legitymacja do zaskarżenia tego rodzaju aktów, przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżoną uchwałą naruszony. Strona skarżąca winna zatem wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego w danej sprawie, ale też jego naruszenie skarżoną uchwałą, wyrażające się w zmianie jej sytuacji prawnej, wynikającej z konkretnej normy obowiązującego prawa. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi przy tym cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały, interes prawny skarżącego. Wskazać należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa, (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych oraz praw lub obowiązków. W pojęciu tym nie mieści się zatem interes odwołujący się do przyszłych korzyści wynikających np. ze zmiany sytuacji prawnej określonego terenu, jeśli skarżącemu nie przysługuje prawo podmiotowe do żądania takiej zmiany. Nie jest to wówczas interes prawny lecz faktyczny, który nie jest objęty treścią art. 101 ust. 1 u.s.g. Dopiero bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały, tj. oceny jej zgodności z prawem. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 p.p.s.a.). Zestawienie zatem tej regulacji i art. 101 u.s.g. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Z kolei, niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia. Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Przyjmuje się także, że mieć interes prawny, to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (...). Tak jednak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej (wyrok z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 98/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżące Stowarzyszenie nie wykazało naruszenia jego interesu prawnego poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały. Skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego. Przypomnienia wymaga, że skarżona uchwała w § 1 pozytywnie zaopiniowała zmianę granic Miasta Słupska, polegającą na włączeniu w jego granice administracyjne wskazanych w uchwale obszarów Gminy Słupsk. Rada Miejska w Słupsku postanowiła też wystąpić do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, za pośrednictwem Wojewody Pomorskiego, z wnioskiem o zmianę granic miasta (§ 2), zaś wykonanie uchwały powierzyć Prezydentowi Miasta Słupska (§ 4). Stosownie do art. 4 u.s.g. Rada Ministrów w drodze rozporządzenia: 1) tworzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; 2) nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; 3) ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. Zgodnie z art. 4b u.s.g. wydanie rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na wniosek rady gminy wymaga: 1) wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku; 2) opinii rad gmin objętych wnioskiem, poprzedzonych przeprowadzeniem przez te rady konsultacji z mieszkańcami, a w przypadku zmiany granic gminy naruszającej granice powiatów lub województw - opinii odpowiednich rad powiatów lub sejmików województw; 3) opinii wojewody właściwego dla gminy lub gmin objętych wnioskiem. Z przywołanych regulacji wynika, że wniosek rady w formie uchwały, bo tylko w takiej formie wypowiada się rada gminy, która zmierza do zmiany granic, jest elementem postępowania uregulowanego przepisami art. 4 ust. 1 i art. 4b ust. 1 u.s.g. Natomiast wymogi wniosku, o którym mowa powyżej, zostały precyzyjnie określone w § 2 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczących tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumentów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310). Wskazane rozporządzenie Rady Ministrów zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4b ust. 4 u.s.g. Z powyższego wynika, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 654/11 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca przyznał Radzie Ministrów upoważnienie do tworzenia, łączenia, podziału i znoszenia gmin. Natomiast w art. 4 ust. 3 i 4 tej u.s.g. są zawarte kryteria, którymi powinna kierować się Rada Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia. W art. 4 ust. 3 i 4 tej ustawy są zawarte kryteria, którymi powinna kierować się Rada Ministrów przy wydawaniu rozporządzenia. Omawiane przepisy były wielokrotnie zaskarżane do Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał konsekwentnie odmawiał stwierdzenia ich sprzeczności z przepisami Konstytucji RP ( por. wyrok TK z 8 kwietnia 2009 r., K 37/06, Dz. U. Nr 63 poz. 532; wyrok TK z 18 lipca 2006 r., U 5/04 , OTK – A 2006 nr 7 poz.80; wyrok TK z 4 listopada 2003 r. K 1/03, OTK – A 2003 nr 8,poz. 85; wyrok TK z 10 grudnia 2002 r., K 27/02 OTK – A 2002 nr 7 poz. 92). W konsekwencji powyższych uwag Sąd stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej prawa, chronione przepisami prawa materialnego, ponieważ uchwała ta nie rozstrzyga żadnych kwestii, nie nakłada obowiązków, nie daje uprawnień - innymi słowy sama uchwała nie powoduje zmian w sytuacji prawnej skarżącego, nie zmienia też w żadnej mierze granic miasta Słupska. Postanowienia uchwały nie są skierowane do skarżącego, a więc nie kształtują bezpośrednio jego sytuacji prawnej. Nie wynika z nich bowiem żaden obowiązek, zakaz, nakaz czy ograniczenie jakiegoś indywidualnego uprawnienia skarżącego. W jej wyniku, sfera ich uprawnień pozostaje bowiem niezmieniona. Jest wymagana w procesie zmierzającym do zmiany granic gmin, jednak o fakcie tym nie przesądza, bowiem jak już wyjaśniono, to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia tworzy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice, jednocześnie wydanie ww. rozporządzenia wymaga m.in. wniosku rady gminy poprzedzonego przeprowadzeniem przez tę radę konsultacji z mieszkańcami, wraz z uzasadnieniem oraz niezbędnymi dokumentami, mapami i informacjami potwierdzającymi zasadność wniosku. Zatem, konkretna gmina dążąc do zmiany swego obszaru, terytorium, może jedynie podjąć uchwałę będącą takim wnioskiem o zmianę, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Przy czym, co już wyżej powiedziano, Sąd nie jest uprawniony do oceny merytorycznej takiego wniosku - uchwały, z uwagi na brak przesłanek z art. 101 ust. 1 do wniesienia skargi. Zauważyć warto, że taka uchwała jest jedynie elementem toczącego się postępowania, zaś opinia jednej gminy jest suwerennym aktem pozostającym jej uznaniu i nie wpływa na prawa i obowiązki innych gmin, które mogą podejmować własne suwerenne decyzje w tym przedmiocie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 569/17, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym miejscu należy zwrócić uwagę na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w sprawie U 1/01, (wyrok z dnia 25 listopada 2001 r., publ. OTK 2001/8/247, Dz. U. 2001 r., nr 131, poz.1477), który zauważył, że ustawodawca mając na uwadze to, że zmiana granic dokonuje się często w warunkach sporu, zdecydował o nieprzekazaniu prawa do ostatecznego ustalania granic organom samorządu terytorialnego. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że rozwiązanie takie służy zagwarantowaniu praw samorządu terytorialnego, ponieważ zapobiega niekorzystnym następstwom długotrwałego prowadzenia sporu o kształt podziału terytorialnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, przepisy art. 4 i 4a i 4b u.s.g. tworzą system szczegółowo określonych zasad proceduralnych tworzenia, łączenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, zgodny z wytycznymi wynikającymi w szczególności z art. 15 Konstytucji. Trybunał wyjaśnił też, że sądowej ochronie może podlegać tylko to, co mieści się w zakresie właściwości samorządu terytorialnego ukształtowanym w Konstytucji i ustawach. Fakt wyłączenia materii ustalania granic jednostki samorządu terytorialnego z obszaru zaliczonego do zadań gminy (obszaru właściwości samorządu) oznacza w konsekwencji wyłączenie przedmiotowego obszaru ze sfery sądowo chronionej samodzielności. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego stanowi potwierdzenie, że sama skarżona uchwała nie narusza niczyich praw, nie tworzy też uprawnień, jest jedynie obligatoryjnym elementem w procesie zmiany granic gmin - poszerzenia granic jednej gminy i związanym z tym uszczupleniem granic gmin sąsiednich. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie po stronie skarżącego, przesłanki legitymacji skargowej zostały spełnione. Skarga powołuje się na mogące powstać zdarzenia przyszłe, lecz niewynikające wprost z kwestionowanego aktu. W takim przypadku nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego, skoro ewentualna zmiana granic ma być efektem rozporządzenia Rady Ministrów, a nie skarżonej uchwały Rady. Szczegółowa analiza zaskarżonej uchwały nie jest więc dopuszczalna w niniejszym postępowaniu sądowym, skoro do Sądu nie wpłynęła skarga legitymowanego podmiotu. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze powoływany już wyżej art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., nakazujący odrzucić skargę z uwagi na niewykazanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego, wniesioną skargę należało odrzucić i orzec jak w sentencji postanowienia.