III SA/Gd 228/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłacanych osobie uprawnionej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 2 lutego 2012 r. nr [...], 2) przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na rzecz radcy prawnego P. L. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług – tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. T. S. na mocy wyroku Sądu Rejonowego w Sopocie z dnia 21 grudnia 2006 r., sygn. akt III RC 130/06 został zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz małoletniego K. T. w kwocie po 500 zł miesięcznie. Ponieważ strona uchylała się od świadczeń alimentacyjnych, a egzekucja wobec niego stała się bezskuteczna, decyzją Prezydenta Miasta z dnia 1 czerwca 2011 r. K. T. zostało przyznane prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł miesięcznie w okresie od 1 maja 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. Po zakończeniu okresu świadczeniowego 2010/2011, Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego i decyzją z dnia 2 lutego 2012 r. zobowiązał dłużnika – T. S. do zwrotu kwoty 2.666,33 zł, której wysokość ustalono jako sumę wypłaconych przez fundusz świadczeń w kwocie 2.500 zł i odsetek naliczonych na dzień wydania decyzji w wysokości 166,33 zł. Jako podstawę prawną decyzji wskazano m.in. art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r., nr 1, poz. 7 ze zm.). W złożonym odwołaniu T. S. wskazał, że nie stać go na spłatę żądanej sumy, gdyż nie posiada oszczędności, ani innego rodzaju majątku jak mieszkanie, czy samochód. Wyjaśnił, że odbywa karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym, przebywając obecnie tymczasowo w związku z czynnościami procesowymi w Areszcie Śledczym. Jako pacjent oddziału terapeutycznego z licznymi zaburzeniami psychicznymi nie jest jednak zatrudniony. Ponadto podniósł, że Sąd Rejonowy w Gdańsku w dniu 24 lutego 2012 r. obniżył alimenty do kwoty 250 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji jako zgodne z prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzje wydawane na podstawie art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, nie mają charakteru uznaniowego. Z treści tego przepisu wynika bowiem, że po zakończeniu okresu świadczeniowego (w tym wypadku po zakończeniu okresu od 1 listopada 2010 r. do 30 września 2011 r.) wydanie wobec dłużnika alimentacyjnego decyzji nakazującej zwrot wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń jest obligatoryjne. Wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych w tym postępowaniu organ tylko ustala czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczeń i czy świadczenia te zostały wypłacone. Z tego też względu argumenty, że dłużnik nie ma środków pozwalających mu na zwrot wypłaconych K. T. świadczeń nie mogły stanowić podstawy do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji. Podobnie jak okoliczność obniżenia alimentów, gdyż nie wystąpiła ona bowiem w czasie wypłaty świadczeń z funduszu. Okoliczność ta mogłaby mieć znaczenie ale w przyszłości. W końcowej części decyzji zawarto dodatkową informację, że stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty. T. S. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze opisana została aktualna sytuacja rodzinna i dochodowa skarżącego. Skarżący zaznaczył, że nie utrzymuje kontaktów z rodziną, która się od niego odwróciła oraz że nie uzyskuje żadnych dochodów. Możliwość zarobkowania wyłącza fakt, że skarżący jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do zatrudnienia. Do skargi dołączono orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz zaświadczenie Aresztu Śledczego, z którego wynika, że strona posiada środki finansowe w wysokości 25 zł, które zostaną jej przekazane z chwilą zwolnienia z jednostki penitencjarnej. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 2 września 2013 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka E. T. – S. na okoliczność nie otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego przyznanego na okres świadczeniowy od 1 maja 2011 r. do 30 września 2011 r. W oparciu o przepis art. 106 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek ten na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. został oddalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie zwrotu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna skarżącego – K. T. Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Niniejsze postępowanie przed organami prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r., nr 1, poz. 7 ze zm.) zwana dalej - ustawą. Na wstępie rozważań podkreślić należy, że ustawa ta ma na celu wsparcie osób, które z niezależnych od nich przyczyn nie są w stanie wyegzekwować należnych im świadczeń alimentacyjnych od zobowiązanego. W preambule do ustawy prawodawca wyraźnie określił ten cel, wskazując jednocześnie na subsydiarny charakter pomocy Państwa w tym zakresie oraz podkreślając obowiązki rodziny wynikające z kodeksu rodzinnego. Stosownie do treści art. 133 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obowiązek zaspokajania potrzeb małoletnich, czy też uczących się pełnoletnich dzieci obciąża przed wszystkim rodziców. Alimenty służą utrzymaniu uprawnionego i skierowane są na zaspakajanie jego bieżących potrzeb. Świadczenia z ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przyznawane są wówczas, gdy uprawniony nie uzyskuje od zobowiązanego środków na bieżące utrzymanie. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy, w przypadku dwumiesięcznej bezskutecznej egzekucji alimentów uprawniony do alimentów ma prawo złożyć wniosek o przyznanie pomocy od Państwa. Prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego ustala się na okres świadczeniowy począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek do organu właściwego wierzyciela, nie wcześniej niż od początku okresu świadczeniowego do końca tego okresu (art. 18 ust. 1 ustawy). Stosownie do treści art. 18 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy okres świadczeniowy trwa od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W okresie natomiast, w którym osoba uprawniona otrzymuje świadczenia z funduszu alimentacyjnego komornik sądowy przekazuje wyegzekwowane od dłużnika kwoty zaliczone na poczet alimentów organowi właściwemu wierzyciela do wysokości wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami. Należy wskazać, że charakter decyzji wydanych na podstawie art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji był już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W spójnym w tym zakresie orzecznictwie akcentuje się, że decyzja o zwrocie świadczeń nie jest decyzją uznaniową. Jest jednocześnie, co jest istotne, związana z decyzją przyznającą prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Oznacza to, że jeżeli uprawniony do alimentów otrzymywał na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji świadczenia z funduszu, organ ma następczy obowiązek orzec o ich zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego, w zastępstwie którego zostały wypłacone przez fundusz. Stanowisko takie zaprezentowano m. in. w wyroku NSA z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt I OSK 793/11, wyroku NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 337/11, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 491/10, wyroku WSA w Opolu z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Op 191/11, czy wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 712/11, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www. nsa.gov.pl). Przedstawiony pogląd w pełni aprobuje także Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Analiza treści art. 27 ustawy, pozwala również na jednoznaczne stwierdzenie, że skierowana do dłużnika alimentacyjnego decyzja o zwrocie świadczeń z funduszu jest wydawana w postępowaniu o niezwykle zredukowanym postępowaniu wyjaśniającym. W tym postępowaniu organ zobowiązany jest bowiem ustalić jedynie: - po pierwsze, czy została wydana ostateczna decyzja o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego, - po drugie, czy na jej podstawie wypłacone zostały świadczenia oraz w jakiej kwocie. Przy czym na etapie postępowania o zwrot świadczeń nie bada się wysokości obowiązku alimentacyjnego obciążającego dłużnika alimentacyjnego, ograniczając się do ustalenia jaka kwota świadczeń w zastępstwie dłużnika alimentacyjnego została rzeczywiście wypłacona na rzecz dzieci. Trzeba podkreślić, że organ odwoławczy prawidłowo określił ustalenia, które powinny stanowić przedmiot postępowania oraz podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Jednak w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać, aby organy spełniły wymagania określone w przywołanym powyżej przepisie ustawy. Analiza treści zapadłych decyzji nie pozwala na dokonanie takiej oceny. Odnośnie pierwszej przesłanki, a mianowicie wydania ostatecznej decyzji o przyznaniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, to niewątpliwie decyzją z dnia 1 czerwca 2011 r., wydaną przez Prezydenta Miasta zostało przyznane świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej – K. T. na okres od 1 maja 2011 r. do 30 września 2011 r. w wysokości 500 zł miesięcznie (okoliczność poza sporem). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w toku postępowania odwoławczego zwróciło się pismem z dnia 31 stycznia 2013 r. o nadesłanie całości akt dotyczących przyznania świadczeń osobie uprawnionej. W samym zestawieniu dokumentów zawartych na pierwszej stronie tych akt pod poz. - Lp. 21 została wymieniona decyzja z dnia 1 czerwca 2011 r., a pod poz. - Lp. 22 zwrotne poświadczenie odbioru w/w decyzji przez komornika sądowego. Jednak z załączonych akt nie wynika, aby decyzja została doręczona przedstawicielowi ustawowemu uprawnionego: E. T. – S. Brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru. Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że decyzja ta jest ostateczna. Wprost przeciwnie analiza załączonych akt nie pozwalała na takie ustalenie. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej okoliczności. Podobnie jak organ I instancji, który nie podjął żadnych czynności w tym zakresie i nie wypowiedział się w ogóle w tej kwestii. Brak powyższego ustalenia czyni niewątpliwie wydane decyzje wadliwymi. Przechodząc do drugiej istotnej dla sprawy przesłanki, tj. wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej czyli kwoty rzeczywiście wypłaconych świadczeń, to na organach ciążył obowiązek ustalenia czy świadczenia zostały wypłacone i w jakiej kwocie. Przy czym organy dokonując takiego ustalenia powinny wskazać dowody, na których się oparły. Uzasadnienia zapadłych decyzji nie zawierają ustaleń oraz dowodów na ich poparcie w tym zakresie, czym naruszają przepis art. 107 k.p.a., który wymaga m.in. by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów na których się oparł. Organ I instancji ograniczył się w uzasadnieniu do podania decyzji przyznającej świadczenia (nie wskazując czy jest ona ostateczna), faktu wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym skarżącego, pouczenia o treści art. 10 k.p.a. oraz wskazania podstawy prawnej oraz okresu świadczeniowego. Z akt administracyjnych organu I instancji nie wynika, aby organ w tym postępowaniu podejmował czynności zmierzające do ustalenia wysokości rzeczywiście wypłaconej kwoty. Co prawda, w sentencji w formie tabelki zostały podane kwoty i daty wypłat, które jednak nie znajdują jakiegokolwiek poparcia w materiale dowodowym sprawy, a przede wszystkim w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie dokonano również żadnych ustaleń w tym zakresie, ani nie przywołano dowodów. Mając powyższe na uwadze, nie można uznać, aby zostało przeprowadzone prawidłowo postępowanie wyjaśniające, a w konsekwencji aby zostały ustalone przesłanki domagania się na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy, zwrotu rzeczywiście wypłaconych świadczeń. Taka sytuacja ta nie pozwala również na prawidłową kontrolę sądową w tym zakresie. Podkreślić tu należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, zaniechanie wyjaśnienia powyżej wskazanych okoliczności powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ponieważ organ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania wyjaśniającego, zostało one przeprowadzone z naruszeniem wyżej wymienionych przepisów k.p.a., w konsekwencji organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W świetle dokonanych rozważań, nie może budzić wątpliwości, że zaistniały w niniejszej sprawie podstawy do wzruszenia i wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Podniesione powyżej istotne nieprawidłowości postępowania powodują, że są one nie tylko wadliwe ale również przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Organ zatem przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i wyda decyzję, uzasadniając ją zgodne z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W trzecim punkcie wyroku Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 tej ustawy uznając, że wykonanie wadliwych i uchylonych decyzji, nie ma aksjologicznego uzasadnienia i naraża stronę na szkodę. O kosztach udzielonej skarżącemu pomocy z urzędu orzeczono w punkcie drugim wyroku.