III SA/Gd 23/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Adam Osik (spr.) Protokolant: Sekretarz Sądowy Dagmara Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2025 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2024 r., nr WOP.7721.257.2024.MK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 15 listopada 2024 r. nr PINB.081.742.2024.MS.02; 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 8 października 2024 r. (złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP) W. B. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zawierającej następujące dokumenty: skany dokumentów zawierające Regulamin organizacyjny PINB w Gdańsku, skany dokumentów zawierające Zakres działalności PINB w Gdańsku oraz skany dokumentów wytworzone i uzyskane w związku z przeprowadzonymi kontrolami w PINB w Gdańsku przez organy nadrzędne (np. GINB, Wojewoda Pomorski, NIK, Izba Obrachunkowa i inne) za lata 2020-2024 - dotyczące przebiegu kontroli, efektów kontroli, wystąpień, wystąpień pokontrolnych, odpowiedzi na wystąpienia, stanowisk, wniosków i opinii. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku pismem z dnia 22 października 2024r., nr PINB.081.742.2024.MS.01 wezwał wnioskodawcę do wykazania w terminie 7 dni od otrzymania ww. zawiadomienia, iż udostępnienie informacji publicznej w wyżej wymienionym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ poinformował, że informacja publiczna w postaci skanów dokumentów wytworzone i uzyskane w związku z przeprowadzonymi kontrolami w PINB w Gdańsku przez organy nadrzędne (np. GINB, Wojewoda Pomorski, NIK, Izba Obrachunkowa i inne) za lata 2020-2024 - dotyczące przebiegu kontroli, efektów kontroli, wystąpień, wystąpień pokontrolnych, odpowiedzi na wystąpienia, stanowisk, wniosków i opinii, nie jest informacja prostą lecz przetworzoną, albowiem z uwagi na znaczna ilość takich dokumentów zawierających dane osobowe stron postępowania, ich adresów itp. należałoby dokonać stosownych czynności (wyodrębnienie ze zbiorów każdej z kontroli, anonimizacji wielu arkuszy dokumentów itp., sięgania do akt wielu postępowań administracyjnych w celu wyodrębnienia danych ze zbiorów, wyodrębnienia również ze zbiorów archiwalnych wystąpień, wniosków, korespondencji itp.), połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i technicznych. Organ nie dysponuje taką gotową informacja na dzień złożenia wniosku. Organ wskazał nadto, że ze względu na zakres i formę wnioskowanej informacji oraz konieczność umożliwienia wnioskodawcy wykazania, że dostęp do informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotny dla interesu publicznego, wyznaczył nowy termin rozpatrzenie sprawy na dzień 06 grudnia 2024r. Powyższe wezwanie zostało przesłane W. B. za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 22 października 2024 r. Pierwsze urzędowe poświadczenie doręczenia (UPD) zostało utworzone w dniu 22 października 2024 r., natomiast powtórne UPD zostało utworzone w dniu 30 października 2024 r. Dokument nie został odebrany przez adresata w okresie 14 dni od wysłania pierwszego UDP. Decyzją z dnia 15 listopada 2024 r., nr PINB.081.742.2024.MS.02, wydaną na podstawie art. 16 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 902) - dalej jako "u.d.i.p.", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci skanów następujących dokumentów: zawierających regulamin organizacyjny PINB w Gdańsku, zawierających zakres działalności PINB w Gdańsku, wytworzone i uzyskane w związku z przeprowadzonymi kontrolami PINB w Gdańsku przez organy nadrzędne (np. GINB, Wojewoda Pomorski, NIK, Izba Obrachunkowa i inne) za lata 2020 - 2024r. - dotyczące przebiegu kontroli, efektów kontroli, wystąpień, wystąpień pokontrolnych, odpowiedzi na wystąpienia, stanowisk, wniosków i opinii. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył swą argumentację zawartą w piśmie z dnia 22 października 2024 r. i stwierdził, że pismo to należało uznać za doręczone w dniu 6 listopada 2024 r., zaś wnioskodawca nie wykazał, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, jak również nie odpowiedział na wezwanie. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. B., zarzucając tejże decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wskazał, że żądane informacje są informacjami publicznymi, które powinny zostać udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej na bieżąco zgodnie z art. 8 ust. 3 u.d.i.p. Gdyby organ dopełnił bieżących obowiązków nie musiałby przeznaczać czasu na przygotowywaniu informacji. Organ nadto nie odniósł się w decyzji do wniosku w zakresie żądania regulaminu organizacyjnego oraz zakresu działalności organu. Decyzją z dnia 12 grudnia 2024 r. nr WOP.7721.257.2024.MK, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej jako: "k.p.a.", art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., Pomorski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wyraził pogląd, że informacją publiczną przetworzoną jest informacja, na która składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej nie stanowi tylko technicznego przeniesienia danych, lecz wymaga potrzeby przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, czy usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje, w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. W niniejszej sprawie organ I instancji wyjaśnił, że wnioskowana informacja miałaby zostać przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy, natomiast organ nie dysponuje taką gotową informacją na dzień złożenia wniosku. Organ wyjaśnił również, że jest to znaczna ilość dokumentów, które zawierają dane osobowe stron postępowania, ich adresy, itd., wobec czego należałoby dokonać stosownych czynności (wyodrębnienia ze zbiorów każdej z kontroli, anonimizacji wielu arkuszy dokumentów, sięgania do akt wielu postępowań administracyjnych w celu wyodrębnienia danych ze zbiorów, wyodrębnienia ze zbiorów archiwalnych wystąpień, wniosków, korespondencji, itp.), połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i technicznych. Zgadzając się ze stanowiskiem organu I instancji, że wnioskowana informacja publiczna jest informacją przetworzoną, organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskodawca, po otrzymaniu wezwania, nie wyjaśnił dlaczego udostępnienie takiej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wezwanie to, zgodnie z art. 46 § 6 k.p.a. w zw. z art. 158 ustawy o doręczeniach elektronicznych należało uznać za doręczone z dniem 6 listopada 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku na udzielenie odpowiedzi wyznaczył adresatowi termin 7 dni od doręczenia wezwania. Termin ten upłynął w dniu 13 listopada 2024r. W tym czasie wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi i nie wyjaśnił dlaczego udostępnienie informacji publicznej we wskazanym zakresie jest szczególnie ważne dla interesu publicznego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma legalnej definicji "informacji przetworzonej" użytej w art. 3 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z wypracowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje również pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdyż powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej. Zwraca się uwagę, że intencją ustawodawcy nie było przy uchwalaniu ustawy o dostępie do informacji publicznej stworzenie instrumentów pozwalających na utrudnienie funkcjonowania jednostek wykonujących zadania publiczne, lecz zapewnienie każdemu możliwości realizowania jego konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Poprzez uznanie informacji za informację przetworzoną wnioskodawca nie jest pozbawiony tego prawa. Jednak konieczność przetworzenia informacji i możliwość jej uzyskania słusznie została uzależniona od istnienia przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego. Uzyskanie informacji przetworzonej uwarunkowane jest szczególnie istotnym interesem publicznym. Udostępnienie takiej informacji ustawodawca ograniczył jedynie do tych przypadków, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym i nie ma w ustawie jego definicji legalnej. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, jest to pojęcie węższe od pojęcia interesu społecznego i odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, a żądający udzielenia przetworzonej informacji publicznej winien wykazać, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, co jest równoznaczne ze wskazaniem, w jaki sposób zamierza on wykorzystać uzyskane informacje dla lepszej ochrony interesu publicznego. Wobec tego wniosek zawierający szczególnie istotny interes publiczny powinien wskazywać, że podmiot, który domaga się udzielenia informacji publicznej przetworzonej zapewni (udowodni), że udzielona mu informacja publiczna zostanie realnie wykorzystana w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa. Wnioskodawca, po otrzymaniu wezwania organu powiatowego, nie wyjaśnił dlaczego udostępnienie takiej informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odnosząc się do argumentów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Po otrzymaniu wniosku, organ I instancji zweryfikował go pod kątem charakteru wnioskowanej informacji publicznej, a następnie (po wystosowaniu wezwania) rozpatrzył ten wniosek, wydając stosowną decyzję. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję W. B. zarzucił naruszenie: - art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji: - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na nieuzasadnionym zastosowaniu w sytuacji, gdy przedmiotem wniosku jest informacja publiczna prosta, wnosząc o: - uchylenie skarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej; - zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przedmiotem wniosku jest informacja publiczna prosta, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd skarżący nie udzielił odpowiedzi na wezwanie. Organ odmówił wnioskowanej informacji ze względu na konieczność jej przetworzenia, wynikającą z tego, że nie dysponuje on wnioskowaną informacją na dzień złożenia wniosku. W ramach odwołania wskazywał skarżący, że przedmiotem jego wniosku była informacja wskazana w katalogu art. 6 u.d.i.p., a więc w szczególności podlegająca udostępnieniu, a więc taka, którą organ powinien był skarżącemu udostępnić. Zdaniem skarżącego decyzja organu jest błędna, podobnie jak decyzja organu I instancji. Organ nie przedstawił żadnych argumentów ani wyjaśnień, które świadczyłyby o nieprawidłowości stanowiska skarżącego. Prawo do informacji publicznej jest prawem o randze konstytucyjnej, jak również jednym z podstawowych praw człowieka. Zasadą demokratycznego państwa prawa jest zatem rozpatrywanie ewentualnych ograniczeń tegoż prawa maksymalnie wąsko. Konstytucyjne prawo do informacji winno bowiem służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych i dokumentów, co w konsekwencji gwarantuje świadomy i odpowiedzialny udział obywateli w życiu publicznym i racjonalny rozwój społeczeństwa demokratycznego. Mając na uwadze powyższe, normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem reguły in dubio pro libertate. Organ ma obowiązek kierować się tymi regułami, rozpatrując wnioski o udostępnienie informacji, aby umożliwić społeczeństwu możliwie szeroki dostęp do informacji w państwie prawa. Dostęp do informacji wzmacnia bowiem procesy demokratyczne umożliwiając wyborcom uzyskanie rzetelnej wiedzy o funkcjonowaniu poszczególnych organów władzy, skutkiem czego obywatele mogą dokonywać obiektywnych ocen w zakresie skuteczności prawa na etapie jego tworzenia i stosowania. Prawo do informacji jest gwarantowane nie tylko na gruncie prawa krajowego i europejskiego, ale również w ramach uniwersalnego systemu ochrony praw człowieka stworzonego na gruncie prawa międzynarodowego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 ratyfikowanego przez Rzeczpospolitą Polską Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, każdy człowiek ma prawo do swobodnego wyrażania opinii. Prawo to obejmuje swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru. Realizacja tych praw może podlegać tylko niewielkim ograniczeniom, wyraźnie przewidzianym przez ustawę i odnoszącym się do zamkniętego katalogu obejmującego między innymi ochronę bezpieczeństwa państwowego, porządku publicznego lub moralności publicznej. Dodatkowo, art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka stanowi, że każdy ma prawo otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. W świetle stanowiska Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, wyrażonego w sprawie Youth Initiative for Human Rights przeciwko Serbii, pojęcie "wolności otrzymywania informacji" obejmuje prawo dostępu do informacji. Także w sprawie Drousiotis przeciwko Cyprowi Trybunał wprost stwierdza, że społeczeństwo ma prawo do pozyskiwania informacji. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji powinny mieć przede wszystkim na uwadze szczególną rangę tego prawa, dokonując wykładni i stosując przepisy, a także prowadzić postępowanie w sposób odpowiednio rzetelny i wnikliwy, aby zapewnić obywatelom skuteczną realizację ich praw i wolności. Biorąc pod uwagę powyższe dyrektywy, zastosowane na gruncie niniejszej sprawy ograniczenie nie może się ostać. Wydobycie informacji, o które wnioskował skarżący, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej. Nie sposób zaakceptować stanowiska, jakoby takie dokumenty jak regulamin organizacyjny nie istniały w momencie składania wniosku. Bez wątpienia taki dokument istnieje, podobnie jak dokumenty zawierające zakres działalności organu. Gdyby przyjąć rozumowanie organów, to trzeba uznać, że do dnia złożenia wniosku, PINB w Gdańsku działał bez regulaminu organizacyjnego i bez określonego zakresu działalności. Podobnie dokumenty pokontrolne, nawet jeśli nie są zgromadzone w jednym miejscu, to muszą zostać jedynie zebrane, a nie stworzone na potrzeby udostępnienia informacji. Sam fakt, że realizacja wniosku jest potencjalnie żmudna, nie świadczy o konieczności przetworzenia. Udostępnienie tej informacji wymaga bowiem zaledwie przekształcenia, tj. zagregowania, a więc czynności technicznej. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy. W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji pozostaje kwalifikowanie informacji jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez proste czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, sporządzeniu ich kopii i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Bezzasadne jest zatem posługiwanie się kategorią "informacji przetworzonej", bowiem realizacja wniosku nie pociąga za sobą konieczności żadnej analizy ze strony organu. Gdyby przyjąć interpretację organu, praktycznie każda czynność wyszukania informacji byłaby równoznaczna z przetworzeniem, a podstawowa zasada ustawy o dostępie do informacji publicznej, że od osoby wykonującej prawo do informacji nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego stałaby się fikcją. Skarżący podkreślił, że wszystkie informacje, o które wnioskował, zostały wprost wymienione przez ustawodawcę jako informacja podlegająca udostępnieniu w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) i c) oraz pkt 4 lit. a) tiret drugie u.d.i.p. Choć katalog ww. przepisu nie może zostać uznany za enumeratywny, to wyznacza on pewną szczególną klasę informacji, które powinny być dostępne, świadczy o tym bowiem użycie sformułowania "w szczególności". Organy rozpatrujące wnioski o udostępnienie informacji powinny więc szczególnie dogłębnie rozważyć, czy zastosowanie ograniczenia prawa do informacji jest konieczne i proporcjonalne w sprawach, które dotyczą informacji wymienionych w tym przepisie. Nie doszło do tego na gruncie niniejszej sprawy. W szczególności organ II instancji ograniczył się do spostrzeżenia, że nie doszło do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w toku postępowania - bez odpowiedniej refleksji, czy w ogóle zachodziła taka konieczność, biorąc pod uwagę treść wniosku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał skargę oraz oświadczył, że kierownik organu postępuje niezgodnie z prawem, albowiem nie zamieszcza odpowiednich danych w BIP i żąda od skarżącego danych osobowych. Zdaniem skarżącego żądana informacja ma charakter informacji prostej a nie przetworzonej. W ocenie skarżącego ma on prawo kontrolować organy i to robi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie była decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego otrzymująca w mocy decyzje organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej. Materialnoprawną podstawę wydania kwestionowanych decyzji stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem organu, informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpiła strona ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a co za tym idzie, wnioskodawca obowiązany był wykazać spełnienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W myśl tego przepisu, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji publicznej przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak wykazania przez wnioskodawcę wspomnianej przesłanki, pomimo skierowania do niego wezwania w tym zakresie, uzasadniał – zdaniem organu – wydanie decyzji odmownej w powołaniu na przepis art.16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Na wstępie należy wskazać, że pojęcie informacji publicznej zostało określone w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., zgodnie z którymi informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Prawo do uzyskania informacji obejmuje między innymi dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej spoczywa na podmiotach wymienionych w art. 4 ustawy tj. na organach władzy publicznej oraz innych podmiotach wykonujących zadania publiczne. W kontekście przywołanych unormowań prawnych należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w szczególności do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej i czy ewentualnie była to informacja o przetworzonym charakterze a wnioskodawca wykazał ze swej strony istnienie przesłanki szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W sprawie niespornym jest to, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej charakter informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). W sprawie, adresat wniosku nie kwestionował również, że informacje objęte zakresem wniosku stanowią informację publiczną. Jak już wspomniano na wstępie, okolicznością sporną w sprawie była natomiast ocena charakteru wnioskowanej przez stronę informacji publicznej, tj. czy informacja ta ma charakter przetworzony, a w dalszej kolejności, czy w sprawie mógł znaleźć zastosowanie przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obligujący występującego z wnioskiem o wykazanie, że informacja publiczna w zakresie objętym żądaniem wniosku jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Wymaga zaakcentowania, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera definicji informacji przetworzonej. Lukę tę wypełnia literatura i orzecznictwo sądowoadministracyjne, które dokonały podziału informacji publicznej na prostą i przetworzoną. Informacja prosta to taka, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 334/19). Dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter, co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej. Natomiast udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 488/18, CBOSA). Charakter informacji publicznej przetworzonej mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2951/16, CBOSA). Wskazuje się przy tym, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez sam proces anonimizacji (pozbawienie danych wrażliwych, podlegających ochronie, np. danych osobowych), bo czynność ta polega jedynie na jej przekształceniu, a nie przetworzeniu (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1455/13, CBOSA). Należy również wskazać, że oceny pod kątem ustalenia, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony można dokonać na podstawie konkretnego przypadku i ustaleń poczynionych w danej sprawie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 334/19). Na trudność zakreślenia granicy pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a informacją prostą zwraca uwagę orzecznictwo sądowoadministracyjne dostrzegając, że powyższy problem pojawia się m.in. wówczas, gdy wnioskodawca żąda przedstawienia mu wielu informacji prostych. W tym zakresie dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11 oraz z dnia 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). W takiej sytuacji organ zobowiązany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, CBOSA). Innymi słowy, podmiot zobowiązany przy kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako informacji przetworzonej jest zobligowany do wskazania, szczegółowej identyfikacji czynności (co do ilości i zakresu), które musi podjąć w celu wytworzenia danej informacji przetworzonej. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt IV SA/Wr 518/19, CBOSA). Potrzeba wyczerpującego przedstawienia powyższych kwestii wynika również z wymogów formy, w jakiej podmiot zobowiązany winien podjąć rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oznacza to, że odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14, z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozstrzyganej sprawy należy podnieść, że uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ przedstawił, wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych, możliwe przypadki uzasadniające kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej a następnie wskazał, że żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej albowiem "...z uwagi na znaczną ilość takich dokumentów zawierających dane osobowe stron postępowania, ich adresów itp. należałoby dokonać stosownych czynności (wyodrębnienie ze zbiorów każdej z kontroli, anonimizacji wielu arkuszy dokumentów itp., sięgania do akt wielu postępowań administracyjnych w celu wyodrębnienia danych ze zbiorów, wyodrębnienia również ze zbiorów archiwalnych wystąpień, wniosków, korespondencji itp.), połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i technicznych". W ten sam sposób została uzasadniona przez organ pierwszej instancji zasadności wezwania skarżącego do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji, objętej punktem 3. wniosku, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Poza tym lakonicznym stwierdzeniem, w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek dodatkowej argumentacji organu, która dawałaby podstawę do przyjęcia, że istotnie wnioskowana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej. W szczególności, brak jest wyjaśnienia co adresat wniosku rozumiał wskazując na "znaczną ilość" dokumentów, czy zaangażowania "określonych środków osobowych i technicznych". Spostrzeżenie to uznać należy za tym bardziej istotne jeśli zważyć, że z treści wniosku nie wynika prima facie, by udzielenie żądanej informacji wymagałoby od adresata tegoż wniosku przeprowadzenia pracochłonnych i angażujących personel pracowniczy szczegółowych i obszernych analiz zbioru dokumentów, bez których adresat wniosku nie byłby w stanie udzielić wnioskodawcy żądanych informacji. Podkreślenia wymaga, że udostępnienie każdej informacji wymaga określonego procesu przygotowania - jako szeregu konkretnych czynności technicznych jak: wyszukanie, transpozycja na konkretny nośnik umożliwiający zapoznanie się z nią przez zainteresowanego oraz jej przetransferowanie. Nie każda więc niezbędna aktywność, związana z udostępnianiem informacji, może być kwalifikowana jako potrzeba jej przetworzenia. Kluczowe dla oceny, czy udostępniane informacje należy klasyfikować jako przetworzone jest zatem zestawienie zakresu konkretnych czynności, niezbędnych dla udostępnienia informacji. W szczególności dotyczy to ewentualnej trudności w odszukaniu informacji, pobraniu i sporządzeniu zestawienia. Gdy chodzi o udostępnienie treści dokumentów także istotny jest zakres czynności, niezbędny dla ich zgromadzenia, a następnie sporządzenia kopii - gdy nie utrwalono ich w formie cyfrowej. Okolicznościami istotnymi może być tu sposób segregowania informacji w zbiorach, gdzie się znajdują (w kontekście trudności odszukania), ilości samych danych - koniecznych do wydobycia ze zbiorów - czy liczba koniecznych do skopiowania dokumentów. Tego rodzaju okoliczności umożliwiają dopiero dokonanie realnej oceny, czy żądanie dotyczy informacji przetworzonej. Zdaniem Sądu, uzasadnienie zaskarżonych decyzji takich istotnych dla końcowego załatwienia sprawy okoliczności faktycznych, które umożliwiałyby ocenę skali trudności, związanych z udostępnieniem żądanej informacji, nie przywołuje. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby oczywistym było, że pozyskanie żądanych przez skarżącego informacji oraz przygotowanie ich skanów musiało być procesem skomplikowanym i czasochłonnym. Stanowisko organów, w omawianym zakresie, w żaden sposób nie zostało uzasadnione, co czyni je nieweryfikowalnym przez sąd administracyjny. Wobec powyższego, brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wiadomości, dotyczących realnych uwarunkowań realizacji żądania skarżącego, uniemożliwia też zakwalifikowanie sprawy jako dostatecznie wyjaśnionej przez organ na etapie orzekania (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Musiałoby to znaleźć odzwierciedlenie także w treści uzasadnienia wydanej decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu wskazane uchybienia przepisom postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie jest bowiem możliwe ocena zasadności zastosowania przez organ określonych norm prawa materialnego, zakreślającego ramę uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym przetworzonej - w kontekście kryteriów wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odwołując się do treści żądania wniosku należy dodatkowo przypomnieć, że organy uznały za informację przetworzoną wyłącznie informacje publiczną zawarta punkcie trzecim wniosku, pozostawiając poza tym zakresem informację publiczną w postaci regulaminu organizacyjnego i zakresu działalności organu pierwszej instancji. Informacje te nie zostały zakwalifikowane przez organ jako informacje przetworzone, i w istocie nie mogą być za takie uznane, skoro zawarte powinny być w jednostkowych dokumentach, jednak organy odmówiły udostępnienia ich skanów, co nie znajduje uzasadnienia w charakterze tych informacji. W tym zakresie organy błędnie zastosowały w odniesieniu do tej części wniosku art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej przy opisanym wyżej braku staranności ze strony adresata tegoż wniosku w podaniu szczegółowego, a w konsekwencji wystarczająco weryfikowalnego, wyjaśnienia przesłanek na podstawie których uznał on, że wniosek skarżącego z dnia 8 października 2024 r. zawiera żądanie udostępnienia informacji publicznej o charakterze informacji przetworzonej, nie pozwala sądowi uznać na tym etapie sprawy zasadności przyjętej przez organ kwalifikacji wniosku, w części objętej jego punktem 3., jako zawierającego żądanie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, a w dalszej kolejności, przeprowadzenia oceny co do prawidłowości zastosowania przepisu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdzić należy, że jakkolwiek wnioskodawca, wezwany do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie uczynił zadość temu wezwaniu, niemniej, by przyjąć w ogóle istnienie takiego obowiązku po jego stronie należałoby mieć pewność, że adresat wniosku dokonał prawidłowej kwalifikacji pomieszczonej w nim informacji publicznej jako przetworzonej. Co za tym idzie, muszą zostać wykazane weryfikowalne przesłanki do stwierdzenia, że wezwanie to miało swoją rzeczywistą podstawę prawną. Lakoniczne stanowisko adresata wniosku nie pozwala na tym etapie natomiast ocenić, czy istotnie informacja publiczna objęta zakresem żądania wniosku ma charakter przetworzony. Z tych wszystkich względów sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do stanowiska skarżącego wskazującego na ciążący w świetle art. 8 ust. 3 u.d.i.p. obowiązku organu udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3, pkt 4 lit. a tiret drugie, lit. c i d i pkt 5 ustawy Sąd miał na względzie, że ww. przepis powinien być rozumiany w ten sposób, że adresat wniosku dostępowego zwolniony jest z obowiązku udostępnienia informacji, wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Z przepisu tego nie wynika natomiast, aby adresat wniosku dostępowego obciążał bezwzględny obowiązek udostępnienia każdej informacji publicznej, która nie została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej. Sposób w jaki organ tworzy i prowadzi Biuletyn Informacji Publicznej, w tym zakres zamieszczonych tam danych, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Sąd podziela w tym zakresie pogląd zawarty w postanowieniu WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 408/05, który uznał, że: "choć obowiązek utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej wynika wprost z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to samo utworzenie BIP nie jest czynnością, o której można byłoby powiedzieć, że podjęta została w sprawie indywidualnej oraz że dla jakiegoś konkretnego podmiotu rodzi określone uprawnienie", zaś "kwestia związana z utworzeniem i prowadzeniem Biuletynu Informacji Publicznej, uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej, nie została poddana przez ustawodawcę kontroli w drodze skargi do sądu administracyjnego". Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów tej ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Z przytoczonych wyżej względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji, w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.