III SA/Gd 235/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. D. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 28 lutego 2024 r. Nr LXI/1877/24 w przedmiocie skargi na działalność Prezydenta Miasta Gdyni postanawia: odrzucić skargę. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 28 lutego 2024 r. Nr LXI/1877/24, którą uznano za niezasadną skargę J. D. na działalność Prezydenta Miasta Gdyni. Skarga została rozpatrzona w trybie art. 238 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "k.p.a."), przez Komisję Skarg, Wniosków i Petycji. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że stanowi ona zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi w rozumieniu art. 237 § 3 w zw. z art. 238 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego, ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku jednej z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozpoznając niniejszą sprawę w kontekście powyższych przesłanek Sąd uznał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Wniesiona skarga dotyczy natomiast uchwały rady miasta w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działalność prezydenta miasta, a zatem złożonej w trybie art. 227 k.p.a., tj. w ramach instytucji skargi powszechnej, o której mowa w Dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski". Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwienie spraw. Organem właściwym do jej rozpatrzenia jest m.in. rada gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.). W postępowaniu uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. nie jest rozstrzygana indywidualna sprawa administracyjna, a jedynie ocenia się zasadność skargi i informuje o sposobie załatwienia tej skargi. Postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej czy postanowienia, lecz zawiadomieniem wnoszącego o sposobie rozpatrzenia skargi (art. 238 k.p.a.), czynnością materialno-techniczną niedającą podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Jaśkowska, Komentarz do art. 227 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Nie wywołują bowiem skutków prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski, "Kontrola sądowoadministracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012 s. 52). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, że objęta skargą uchwała Rady Miasta nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych od wielu lat utrwalone jest stanowisko o niedopuszczalności skargi na akt (uchwałę, zarządzenie) wydany w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, tj. skargi wnoszonej w trybie działu VIII k.p.a. Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w zakresie skarg i wniosków, normowanym przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 17 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1018/24, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane w nim orzeczenia). Działania te nie mają także formy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.), albowiem nie dotyczą one uprawnień lub obowiązków podmiotu składającego skargę "powszechną", czyli skargę "w interesie ogólnym" (postanowienie NSA z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 6749/21, LEX nr 3254108). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. Uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., pomimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., których nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (por. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r. I OSK 2760/17). Uchwała organu samorządu terytorialnego podjęta w sprawie rozpatrzenia skargi powszechnej przybiera formę uchwały, ale nie staje się uchwałą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 15 maja 2009 r., sygn. akt I OZ 520/09). Dodatkowo, w dziale VIII k.p.a. zawierającym regulacje odnoszące się do postępowania skargowego brak jest również przepisu dopuszczającego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Konsekwencją powyższego jest uznanie, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego, w tym także w sprawie uchwały podjętej na podstawie art. 229 pkt 3 k.p.a., nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała nie jest również aktem, ani czynnością, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Akt lub czynność, o których mowa w ww. przepisie, muszą bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata. Tymczasem załatwienie skargi przez radę gminy, nawet w formie uchwały, nie rodzi żadnych uprawnień ani obowiązków po stronie skarżącego, wynikających z przepisów prawa. Nie może być również uznana za akt prawa miejscowego lub inny akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Niniejsza skarga na działalność Prezydenta Miasta nie została wniesiona w trybie art. 101 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 609), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skoro ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych, to skargę należało uznać za niedopuszczalną. Jak już bowiem wskazano ten przejaw działania organów administracji nie mieści się w przytoczonym wyliczeniu aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.