III SA/Gd 245/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia 10 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego postanawia: odrzucić skargę. Skarżący P. S. został wybrany na radnego Rady Gminy T. na kadencję w latach 2018-2023. Uchwałą nr [...] z dnia 10 lutego 2022 r. Rada Gminy T. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego P. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy T., polegającym na bezumownym wykorzystywaniu do prowadzenia działalności rolniczej gminnych nieruchomości: części działki nr [...] i części działki nr [...] położnych w T. Jak wynika z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy odpis uchwały doręczony został P. S. w dniu 15 lutego 2022 r. (niesporne). Jako podstawę prawną wydania uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 27f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 1327 ze zm., dalej jako "u.s.g.") w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm., powoływanej dalej jako "Kodeks wyborczy"). P. S. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wskazując, że ustalenia jakoby prowadząc działalność rolniczą zaorał także część działek należących do gminy i przez to można mu przypisać prowadzenie działalności rolniczej z wykorzystywaniem mienia gminnego jest nieuprawnione. Skarżący wskazał na uchybienia, jakich w jego ocenie dopuszczono się przed wydaniem zaskarżonej uchwały ustalając stan faktyczny sprawy, w tym podkreślił, że kwestia granic działek gminnych (dróg) jakie wskazano w uchwale była przedmiotem sporów. Skarżący ocenia, że rzeczywisty powód pozbawiania go mandatu radnego i wykluczenia z Rady Gminy T. jest inny niż oficjalny i wynika z zakwestionowania przez skarżącego wysokości podwyżki jaką radni przyznali Wójtowi Gminy T. Skarżący zawarł ponadto w skardze wniosek o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej uchwały. Skarga została nadana w placówce pocztowej listem poleconym na adres Rady Gminy T. w dniu 21 lutego 2022 r. (dowód: odcisk pieczęci poczty na kopercie, k. 44 akt sądowych) i dotarła do organu w dniu 24 lutego 2022 r. (dowód: odcisk datownika Urzędu Gminy T. na skardze, k. 2 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu do wniesienia skargi. W razie zaś uznania przez Sąd, że skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 384 § 1 Kodeks wyborczego - o oddalenie skargi. Wskazano, że zaskarżona uchwała wraz z uzasadnieniem została skarżącemu doręczona osobiście w dniu 15 lutego 2022 r. w obecności Przewodniczącego Rady Gminy oraz Sekretarza Rady Gminy, co skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem opatrzonym datą. Tak więc termin na zaskarżenie uchwały upływał w dniu 22 lutego 2022 r., zaś skarga wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 24 lutego 2022 r., a zatem 2 dni pod terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga, jako wniesiona z uchybieniem terminu podlega odrzuceniu. Będący podstawą wydania uchwały art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego określa jedną z obligatoryjnych przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego, stanowiąc, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepisem takim jest m.in. wskazany w zaskarżonej uchwale art. 24f ust. 1 u.s.g., który ustanawia zakaz prowadzenia przez radnych działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego stwierdza rada w drodze uchwały (art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego). Stosownie do art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego m.in. od uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego (to jest gdzie wygaśnięcie mandatu jest związane z naruszeniem zakazu prowadzenia określonej działalności) zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Podkreślić jednak trzeba, że ustawa Kodeks wyborczy reguluje zarówno termin, jak i sposób wnoszenia skargi do sądu administracyjnego odmiennie niż ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") i ma przed nią w tym zakresie pierwszeństwo stosowania. Dla ustalenia zachowania terminu w przedmiotowej sprawie ma więc niewątpliwie zastosowanie art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, zgodnie z którym ilekroć w kodeksie jest mowa o upływie terminu do wniesienia skargi, odwołania lub innego dokumentu do sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku, należy przez to rozumieć dzień złożenia skargi, odwołania lub innego dokumentu w sądzie, organowi wyborczemu, w urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Cytowany przepis przewiduje zatem, że zachowanie terminu do dokonania określonych w Kodeksie wyborczym czynności procesowych zależy właśnie od złożenia pisma (a więc oddania pisma) do właściwego sądu, organu wyborczego, urzędu gminy, konsula albo kapitana statku. Wprowadza on zatem wyjątkową w przepisach procesowych zasadę, uzależniając dotrzymanie terminu od fizycznego złożenia danego pisma procesowego we wskazanym przez przepisy Kodeksu wyborczego sądzie, organie wyborczym, urzędzie gminy, w konsulacie lub kapitanowi statku. Wymóg ten jest rygorystyczny i wyłącza w przypadku skarg wnoszonych do sądu administracyjnego w oparciu o art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego zastosowanie przepisów zrównujących złożenie pisma procesowego w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego z wniesieniem pisma do sądu (zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a.). Jest to regulacja wyjątkowa, spójna z innymi szczególnymi regulacjami Kodeksu wyborczego, zapewniającymi sprawne i skuteczne przeprowadzenie wyborów. Szczególny charakter art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego jako lex specialis w stosunku do przepisów ustawy p.p.s.a. jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt III OZ 1263/21, z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16, z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II OZ 444/17, z dnia 22 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 1331/15 z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 103/16 z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. II OZ 1144/15). Mając zatem na uwadze treść art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego w powiązaniu ze szczególną zasadą wynikającą z art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego przyjąć należy, że od uchwał rady gminy o wygaśnięciu mandatu radnego przysługuje skarga do sądu admisntiracyjnego, którą należy wnieść za pośrednictwem rady gminy, w taki sposób aby została ona fizycznie złożona w urzędzie gminy w terminie 7 dni od dnia otrzymania uchwały. Z cytowanego wyżej art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego wynika bowiem że o zachowaniu siedmiodniowego terminu do wniesienia skargi na uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego decyduje data złożenia skargi organowi gminy, a nie jej nadanie w urzędzie pocztowym (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 września 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 482/21). W sprawie bezsporne jest, że zaskarżoną uchwałę doręczono skarżącemu w dniu 15 lutego 2022 r., zaś skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 21 lutego 2022 r., a do organu wpłynęła w dniu 24 maja 2022 r. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej rozważania dotyczące charakteru art. 9 § 1 Kodeksu wyborczego, Sąd stwierdza, że skarga wpłynęła do organu po terminie określonym w art. 384 § 1 Kodeksu wyborczego, który upływał w dniu 22 lutego 2022 r. i na zachowanie którego bez wpływu musiała pozostawać okoliczność wcześniejszego nadania skargi w urzędzie pocztowym. Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek odrzucenia skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia. Końcowo należy dodać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został również pogląd, że skoro warunki wniesienia skargi zostały określone bardziej rygorystycznie w przepisach Kodeksu wyborczego niż w ustawie p.p.s.a. należy oczekiwać, że adresat uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego zostanie przynajmniej poinformowany o treści tych przepisów, celem zapewnienia mu prawa do sądu. Skarżącemu została doręczona uchwała z dnia 10 lutego 2022 r., w której poinformowano radnego, że "zgodnie z art. 384 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r., poz. 1319 ze zm., powoływanej dalej jako "Kodeks wyborczy") od uchwały zainteresowanemu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały, za pośrednictwem Rady Gminy T.". W związku z otrzymanym pouczeniem istnieje możliwość rozważenia złożenia wniosku w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia skargi stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 86 - 88 p.p.s.a. W zaistniałej sytuacji merytoryczne zarzuty podnoszone w skardze nie mogły być brane pod uwagę w niniejszym stanie faktycznym, a skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., należało odrzucić. Odrzucenie skargi, a więc okoliczność nieskutecznego wniesienia skargi powoduje jednocześnie, że na tym etapie Sąd nie może rozpoznać wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały, w tym stwierdzić czy jest on uzasadniony.