III SA/Gd 268/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 30 grudnia 2021 r. nr (...) w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza D.K. przed upływem kadencji na wniosek ustawowej wymaganej grupy radnych postanawia odrzucić skargę. W dniu 30 grudnia 2021 r. Rada Miejska w M. podjęła uchwałę nr (...) w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania Burmistrza D.K. przed upływem kadencji na wniosek ustawowej wymaganej grupy radnych. W podstawie prawnej podjętej uchwały wskazano art. 11 ust. 1, art. 12 i art. 28b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.) oraz art. 2 ust. 2 pkt 1, art. 4, art. 5 ust. 1 lit. b i ust. 1 lit. c, art. 10 i art. 24a ustawy z dnia 15 września 2020 r. o referendum lokalnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 741). Pismem z dnia 2 lutego 2022 r. D.K. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na opisaną wyżej uchwałę z dnia 30 grudnia 2021 r. nr (...) domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała m.in, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały. W ocenie skarżącej w sytuacji uznania, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o przeprowadzeniu referendum, niemożliwym stałoby się jakiekolwiek poszukiwanie przez ten podmiot ochrony sądowej na jakimkolwiek etapie postępowania zmierzającego do pozbawienia go mandatu pochodzącego z powszechnych wyborów. Skarżąca wskazała dalej, że co prawda przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani też przepisy ustawy o referendum lokalnym, nie przewidują drogi sądowej dla tego typu spraw, jednak milczenie ustawodawcy w tej kwestii nie może być traktowane jako równoznaczne z zamknięciem drogi sądowej. Zdaniem skarżącej mając na uwadze wyrażoną w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP istotę sprawowania wymiaru sprawiedliwości i sądowej ochrony praw jednostki stwierdzić należy, że brak jest podstaw do wyłączenia prawa do sądu w przypadku kwestionowania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podjętej uchwały rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie jego odwołania przed upływem kadencji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w M. wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W świetle art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W realiach rozpatrywanej sprawy zastosowanie będzie miał cytowany powyżej art. 50 § 2 p.p.s.a. albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały organu uchwałodawczego gminy obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Wyjątek powyższy ustawodawca określił w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z art. 101 ust. 1 tej ustawy wyraźnie wynika, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżonym aktem. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru tzw. actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny podmiotu skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 1996r., sygn. akt II SA 74/96; publ. ONSA 1997, z. 2, poz. 89). Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Przyjmuje się, że interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Co istotne, obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na podmiocie skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego określonych obowiązków. Skoro interes prawny jest kategorią prawa materialnego zaskarżenie konkretnego aktu prawnego (także uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego) wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego aktu na sferę prawną osoby skarżącej. W ocenie Sądu nie sposób uznać, że uchwała rady gminy (miasta) o przeprowadzeniu referendum narusza czyjkolwiek interes prawny w rozumieniu nadanym treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie interesu prawnego polega na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musiałby ponadto istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącej konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Naruszenie tego interesu powinno być przy tym realne, a więc nie przewidywalne w przyszłości (na przykład w kontekście negatywnego wyniku planowanego referendum), lecz rzeczywiście i aktualnie istniejące. Uchwała, której istota sprowadza się do wyrażenia przez organ uchwałodawczy gminy woli przeprowadzenia referendum zmierzającego do odwołania piastuna organu wykonawczego gminy nie rodzi żadnych skutków mogących bezpośrednio oddziaływać na czyjąkolwiek sferę praw i obowiązków (zob. w tej materii: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r.; sygn. akt III SA/Gd 799/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmierza ona jedynie do poddania osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy - zgodnie ze wszelkimi regułami demokracji bezpośredniej i w formie głosowania o charakterze powszechnym - ocenie dokonywanej przez członków wspólnoty gminnej i obliguje komisarza wyborczego do wydania w określonym trybie postanowienia o przeprowadzeniu referendum. W ocenie Sądu zrozumiała chęć uniknięcia przedmiotowej oceny przez osobę mającą być jej poddaną należy postrzegać wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, którego nie można kwalifikować jako podlegającego - w świetle powyżej uczynionych rozważań - ochronie w drodze skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. W wyżej wskazanym postanowieniu w pełni zasadnie podniesiono nadto, że funkcji skargi opartej na przepisie art.101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można w żadnej mierze skorelować i powiązać z rozstrzyganiem sytuacji konfliktowych między organami tej samej gminy. W związku z powyższym Sąd nie podziela odrębnych poglądów zaprezentowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach: z dnia 23 kwietnia 2014 r.; sygn. akt II OSK 955/14; z dnia 23 maja 2014 r.; sygn. akt II OSK 1279/14 oraz z dnia 1 października 2019 r.; sygn. akt II OSK 2669/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl. Niezależnie od powyższego należy również wskazać, ze ustawa o samorządzie gminnym jak i ustawa o referendum lokalnym nie zawierają przepisu szczególnego, przewidującego możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez osobę, której odwołania referendum miałoby dotyczyć. Ustawa o referendum lokalnym stanowi bowiem wprost: - na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia (art. 20 ust. 1); - na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody unieważniające uchwałę rady gminy o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta) radzie gminy służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia otrzymania rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 24a ust. 3 zdanie pierwsze); - na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum, o którym mowa w art. 22, a także w przypadku niedotrzymania przez komisarza terminu określonego w art. 24, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 26 ust. 1 ); W ocenie Sądu przedmiotowe regulacje normatywne winny być odczytywane jako kompletne. W związku z tym Sąd nie znajduje podstaw aby "milczenie ustawodawcy" w tej kwestii stanowiło determinant dopuszczalności drogi sądowej dla piastuna funkcji wójta, burmistrza bądź prezydenta miasta w zaskarżeniu uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego w sprawie odwołania danej osoby z pełnionej funkcji. Mając z kolei na względzie określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo do sądu pamiętać należy, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i winno być rozumiane w szczególny sposób, jako prawo wtórne w stosunku do pozostałych praw i wolności, których to ochronie właśnie służy. Mając powyższe na uwadze należało uznać za niedopuszczalną skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania burmistrza przed upływem kadencji - wniesioną przez osobę piastującą tę funkcję. Uznanie skargi za niedopuszczalną rodzi z kolei skutek w postaci jej odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji postanowienia.