III SA/Gd 273/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. III SA/Gd 273/20 UZASADNIENIE P.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie z dnia 11 grudnia 2019r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr (...) (nr decyzji po sprostowaniu przez organ w drodze postanowienia z dnia 24 lutego 2020r. nr (...)) . Postanowieniem tym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku P.G. o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 21 czerwca 2002 r. w przedmiocie wydania prawa jazdy kat. AB nr (...). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że wnioskodawca domagał się stwierdzenia nieważności czynności wymiany prawa jazdy, gdyż wskutek jej dokonania posiadał dwa dokumenty prawa jazdy, polski i austriacki. Zgodne z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji może stwierdzić nieważność decyzji w przypadkach zaistnienia którejś z wymienionych w przepisie kwalifikowanych wad decyzji. Co najistotniejsze, rozstrzygnięcie to dotyczy decyzji, a więc aktu rozstrzygającego o prawach lub obowiązkach strony postępowania. Wymiana prawa jazdy nie dokonuje się w drodze decyzji administracyjnej. Czynność ta stanowi tzw. czynność materialnotechniczną organu administracji, polegającą na wydaniu nowego dokumenty w miejsce dotychczasowego. Czynności tej nie można utożsamiać z uzyskaniem prawa jazdy, które stanowi decyzję administracyjną. Poprzez uzyskanie prawa jazdy strona otrzymuje bowiem uprawnienia, którego wcześniej nie posiadała i z tego powodu akt ten przyjmuje postać decyzji. Z kolei sama wymiana dokumentu prawa jazdy stwierdzającego wcześniej nabyte uprawnienia, decyzji już nie stanowi. Zatem ponieważ wymiana dokumentu prawa jazdy nie stanowi decyzji, tylko czynność organu, nie jest dopuszczalnym stwierdzenie jej nieważności, które zastrzeżone jest wyłącznie dla decyzji administracyjnych oraz niektórych postanowień. Oceny tej nie zmienia fakt, że jeden z punktów na formularzu wniosku, którym posługuje się organ w procedurze wymiany prawa jazdy, nosi tytuł "decyzja". Użycie tego słowa w formularzu nie znaczy, że treść, która się pod nim znajduje stanowi decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przez pojęcie to rozumie się przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Są to takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Do okoliczności takich zaliczyć należy również tę, kiedy wnioskodawca żąda stwierdzenia nieważności aktu nie stanowiącego decyzji administracyjnej lub postanowienia. W tej sytuacji Kolegium orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności czynności wymiany prawa jazdy. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 67, 104 oraz 109 k.p.a. polegające na pominięciu tego, że wymiana prawa jazdy skarżącego miała charakter decyzji administracyjnej. Wskazał także na wadliwość postępowania organów administracji, które nie odniosły się do niezgodnej z prawem sytuacji pozostawienia w obiegu administracyjnym dwóch dokumentów prawa jazdy. Skarżący domagał się także uznania przez Sąd posiadania przez niego krajowego prawa jazdy w okresie od 13 stycznia 1984r. do dnia 28 stycznia 1992r. oraz austriackiego prawa jazdy od dnia 28 stycznia 1992r. do dnia 20 czerwca 2033r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie, z uwagi na to, że przed jej wniesieniem skarżący skorzystał z innego środka prawnego, a mianowicie złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku organu o odrzucenie skargi należy wskazać, że sąd orzeka zgodnie z art. 133§1 p.p.s.a. na podstawie akt sprawy. Wśród dokumentów nadesłanych przez organ administracji brak było skierowanego do tego organu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym brak było podstaw, by uznać skargę za niedopuszczalną z powodu wskazanego w odpowiedzi na skargę. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia należy podkreślić, że skarżący domagał się w swym wniosku stwierdzenia nieważności "decyzji" o wymianie prawa jazdy. Instytucja prawna stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, regulowana przepisami art. 156 – 159 k.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie do aktów administracyjnych mających charakter decyzji administracyjnych, co wynika wprost z brzmienia art. 156§1 k.p.a. i z mocy art. 126 k.p.a. do niektórych postanowień (określonych w art. 134 k.p.a. oraz tych, od których przysługuje zażalenie). Podstawową zatem kwestią podlegającą zawsze wyjaśnieniu przez organ, do którego wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności określonego aktu administracyjnego jest ustalenie, czy powołany we wniosku akt ma charakter decyzji administracyjnej lub postanowienia kończącego postępowanie lub takiego na które przysługuje zażalenie. Od tego zależy bowiem dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądów administracyjnych, akceptowanym w pełni przez sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie budzi wątpliwości, że formy decyzji wymaga jedynie wydanie prawa jazdy – stanowiącego pierwotne potwierdzenie uprawnień do prowadzenia określonej kategorii pojazdów. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 972/05 "zwrot "wydanie prawa jazdy" może występować w dwóch znaczeniach. Po pierwsze, może on oznaczać wydanie decyzji administracyjnej, nadającej stronie uprawnienie do kierowania pojazdem lub pojazdami określonego rodzaju. Po drugie zaś, może on być użyty dla określenia czynności polegającej na wydaniu dokumentu potwierdzającego posiadanie prawa jazdy określonej kategorii. I wówczas mamy do czynienia z czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną". Wymiana dokumentu prawa jazdy dokonywana np. w związku ze zmianą miejsca zamieszkania lub w związku z innymi okolicznościami nie związanymi z nabyciem nowych uprawnień do kierowania określoną kategorią pojazdów, nie następuje w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia. Słusznie zatem stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ administracji, że nawet użyte w użytym druku słowo "decyzja" nie zmienia charakteru dokonanej materialnotechnicznej czynności wymiany (wydania dokumentu) prawa jazdy (por. postanowienie NSA z dnia 9 września 2014r. sygn.. akt I OW 103/14, wyrok NSA z dnia 27 października 2011r. sygn. akt I OSK 1881/10)). Organy administracji nie mają możliwości orzekania o stwierdzeniu nieważności czynności materialnotechnicznej, choćby nawet odpowiadało to interesowi strony. Nie przewidują tego bowiem przepisy prawa, do stosowania których zobowiązane są organy administracji z mocy art. 6 k.p.a. W powyższych okolicznościach sprawy rzeczą organu administracji było zastosowanie art. 61a §1 k.p.a. który wymaga wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku, gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Podkreślić należy wreszcie, że sąd administracyjny, pozostając w zakresie swych kompetencji ograniczonym przepisami zawartymi w art. 3 § 2 p.p.s.a, nie jest uprawniony, by rozstrzygnąć merytorycznie żądanie skarżącego, sprowadzające się do określenia w jakich okresach, które prawo jazdy stanowi i stanowiło dokument upoważniający go do kierowania pojazdami. W tym stanie sprawy, nie stwierdzając, by zaskarżone postanowienie naruszało prawo Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Powołane w powyższym uzasadnieniu orzeczenia NSA dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl.